Europese ontwikkelingshulp als steekpenning om Afrikaanse migranten buiten te houden

‘Dit is geen crisis voor Afrika.’ Met vijf woorden katapulteert Loren Landau, Doctor aan het African Centre for Migration & Society in Witwatersrand, Zuid-Afrika, me naar een andere realiteit. Terwijl de vluchtelingencrisis in Europa nog steeds hoog op de agenda staat, lijkt ze voor Afrika goed voor een aantekening in de marge.

De uitdagingen waarmee de oorlog in Syrië Europa confronteert, zijn volgens Loren Landau voor de meeste Afrikaanse landen geen groot probleem. ‘We hebben al jaren met zeer diverse en grootschalige migratiestromen te maken. Maar de belangrijkste situeren zich binnen Afrika.’

Hoewel (recente) migratiedata over Afrika niet makkelijk te vinden zijn, ondersteunen verschillende onderzoeken Landaus bewering. Zo stelt onderzoekster Henrike Klavert in een discussienota van het European Centre for Development Policy Management (ECDPM) het aantal Afrikaanse emigranten in 2010 op zo’n 31 miljoen wordt geschat. Dat is zo’n 3 procent van de Afrikaanse populatie. En hoewel velen zich focussen op de migratiestroom van Afrika naar Europa zou slechts 29 procent van de Afrikaanse migratie omvatten. Tegenover 52 procent intra-continentale migratie.

Het gros van de Afrikanen emigreert dus binnen het eigen continent, terwijl een minderheid zich richting Europa begeeft. Toch staat die minderheid vandaag centraal in de Europees-Afrikaanse partnerschappen. 

Tunnelvisie

Europa en Afrika werken al bijna tien jaar rond migratie samen. 2006 draaide rond agenda-setting met Afrika. In november van dat jaar vond in Libië een conferentie plaats waarop de ‘eerste gezamenlijke benadering van de EU en Afrika rond migratie’ werd uitgewerkt. De documenten uit die tijd en de jaren erna tonen dat het om een behoorlijk evenwichtige benadering gaat.

Er wordt gekeken naar de Afrikaanse en de Europese context met het idee vervolgens acties op te zetten waar beide partijen voordeel uit halen. De plannen variëren, van de bescherming van mensenrechten over jobcreatie, tot de uitwisseling van professoren en studenten. Maar met de jaren worden de ambities almaar beperkter.

Mee onder druk van de publieke opinie ontwikkelt de Europese Unie een tunnelvisie, waarbij ze enkel nog de illegale vluchtelingenstromen uit Afrika lijkt te zien. Voor argumenten als die van Loren Landau wordt gepast, waardoor de vroegere samenwerking plaatsmaakt voor een eenrichtingsrelatie.

Gemiste kans

Het recente voorstel van de Europese Commissie om met verschillende Afrikaanse landen ‘migratiepartnerschappen’ af te sluiten, lijkt die trend te bevestigen. Volgens de Commissie moeten die partnerschappen ‘levens op zee redden, het aantal terugkeerders vergroten, migranten en vluchtelingen in staat stellen dichter bij huis te verblijven en, op langere termijn, derde landen te helpen om de onderliggende oorzaken van irreguliere migratie aan te pakken’.

Om dat doel te bereiken zal Europa met bepaalde landen een ‘pact’ afsluiten, waarbij geld wordt gegeven in ruil voor samenwerking. Maar van een echt partnerschap is volgens Anna Knoll van het European Centre for Development Policy Management (ECDPM) weinig sprake. ‘Zo’n partnerschap kan een historische kans zijn om te luisteren naar de Afrikaanse ervaringen en te werken aan oplossingen met respect voor de Afrikaanse realiteit.’ Maar Knoll ziet eerder hoe Europa zijn plannen ontvouwt, zonder al te veel met de Afrikaanse partners rekening te houden.

‘Het enige doel van de partnerschappen is migratie naar Europa te beperken en de Europese verantwoordelijkheid te ontwijken.’

Dat vermoeden wordt versterkt door het principe van conditionaliteit. Partnerlanden die hoge toppen scoren, worden financieel beloond. Wie onvoldoende resultaten behaalt, kan worden gestraft. Bijvoorbeeld door beperkingen in de huidige handelsrelaties.

Anna Knoll (ECDPM): ‘Die financiële compensatie is voor veel landen niet zo belangrijk. Ze vertegenwoordigt slechts een klein deel van hun budget. Het zou beter zijn mocht Europa met de partners bekijken hoe het hen met hun eigen migratiepolitiek kan helpen. Bijvoorbeeld door meer migratiemogelijkheden te geven.’

Maar over de concrete noden en belangen van de Afrikaanse landen lijkt er in het voorstel nauwelijks sprake. Of zoals een internationale coalitie van honderd ngo’s het stelde: ‘Het enige doel van de partnerschappen is migratie naar Europa te beperken en de Europese verantwoordelijkheid te ontwijken.’

Chantage

De verantwoordelijkheid wordt nu opgedrongen aan Afrikaanse “partners”, maar die aanpak kan ook de positie van de Europese Unie zelf verzwakken. Anna Knoll (ECDPM): ‘Door migratiemanagement te outsourcen in ruil voor cash, hang je af van de uitvoerende landen.’

De deal met Turkije toonde dat al aan. Wat doe je als een partner meer geld vraagt dan initieel was afgesproken. Met extra cash over de brug komen? En, hoe controleer je de uitvoering van je afspraak? Volgens Paul van den Berg van Cordaid maken dit soort partnerschappen Europa niet enkel vatbaar voor chantage. Ze bedriegen bovendien ons internationaal sérieux.

‘Wat is je woord over mensenrechten nog waard als je uit eigenbelang afspraken maakt met presidenten van landen als Soedan en Kenia, die ook worden gezocht door het Internationaal Strafhof van den Haag?’

‘Wat is je woord over mensenrechten nog waard als je uit eigenbelang afspraken maakt met presidenten van landen als Soedan en Kenia, die ook worden gezocht door het Internationaal Strafhof van den Haag?’

Ik denk aan de Ethiopische marathonloper Feyisa Lilesa. Toen hij deze zomer na 42 km als tweede de Olympische eindmeet haalde, maakte hij een opmerkelijk gebaar. Hij kruiste zijn polsen boven het hoofd, een teken van steun aan de Oromo.

De Oromo zijn de grootste etnische bevolkingsgroep in Ethiopië maar ze gaan gebukt onder overheidsgeweld.

Ook Ethiopië staat op het lijstje van landen waarmee de EU een migratiepact wil sluiten. ‘Als conditionaliteit betekent dat je migratiecontroles aan quasi dictaturen delegeert en hen in ruil steekpenningen in de vorm van ontwikkelingshulp geeft, lijkt me dat geen duurzame aanpak’, vat Nando Sigona, migratie-expert aan de Universiteit van Birmingham, de situatie samen.

Wie zal dat betalen?

Waar Europa het geld voor de partnerschappen zal halen, blijft trouwens ook wat vaag. Op papier is alles redelijk duidelijk, maar hoe zit het in de praktijk?

Een groot deel van de financiering moet komen van het African Trust Fund, een noodfonds dat eind vorig jaar in het leven werd geroepen voor de aanpak van onwetmatige migratie en vluchtelingen in Afrika. Het noodfonds wordt gefinancierd door het EU budget en het Europees Development Fonds, aangevuld met bijdragen van donoren en lidstaten.

De cijfers klinken, maar of het geld er werkelijk komt en wat er precies mee zal gebeuren, blijft koffiedik kijken. 

Die laatste zouden in totaal zo’n 1,8 miljard euro leveren - de contributie van Belgie zal bijvoorbeeld 10.000.000 euro bedragen. Maar ‘hoe’ de lidstaten die bijdrage leveren, beslissen ze zelf. Hoeveel van het totaalbedrag er tot vandaag dus effectief beschikbaar is, valt moeilijk te achterhalen. Het Duitse parlementslid Manfred Weber (EPP) meldde begin juli aan het online nieuwsforum Politico dat het nog maar om zo’n €82 miljoen euro zou gaan.

Verder meldt de Europese Commissie dat ze traditionele modellen voor ontwikkelingssamenwerking fundamenteel wil herzien en heroriënteren. Er is ook het plan voor een nieuw fonds en een extern investeringsplan om het ondernemingsklimaat in ontwikkelingslanden te verbeteren en te stimuleren. Daarvoor zou zo’n 3,1 miljard euro worden uitgetrokken.

Ook de Europese Investeringsbank (EIB) werkt aan een initiatief om de komende vijf jaar meer financiering voor Afrika te genereren. De cijfers klinken, maar of het geld er werkelijk komt en wat er precies mee zal gebeuren, blijft momenteel koffiedik kijken. Hopelijk wordt het ingezet voor een duurzame strategie op de lange termijn.

Stromen veranderen

Loren Landau (ACMS) betwijfelt echter of Europa zo’n strategie met haar huidige visie zal bereiken. 

‘Als je doel is om corruptie en geweld langs de Afrikaanse grenzen te stimuleren en de Europese migratieproblemen te externaliseren, dan is de huidige strategie effectief. Maar die sterke focus op de crisis en directe oplossingen staat de normale migratie- en integratieprocessen in Afrika in de weg. Als je tot effectieve ondersteuning en optimale migratiemanagementsystemen wil komen, is een meer holistische aanpak nodig, waarbij je inspeelt op jarenlange migratiepatronen. Die benadering kan dan worden aangevuld crisisresponsmechanismen.’

Aan de basis van zo’n holistisch migratiesysteem plaatst Landau het idee dat mensen zich vrij en veilig naar eender waar kunnen verplaatsen. Ideaal halen zowel de migranten als de ontvangende landen hun voordeel uit dat soort migratie. Ook Nando Sigona (Universiteit Birmingham) ziet meer legale migratieroutes als sleutelelement van een effectief migratiepartnerschap. ‘Dergelijke routes zullen de migratie uit Afrika niet stoppen, maar ze veranderen wel de aard van de stromen.’

Openmigratiepolitiek

Zullen er dan meer of minder migranten naar Europa komen? Volgens Paul van den Berg (Cordaid) is dat niet de juiste vraag. ‘Migratie is volgens mij niet ‘maakbaar’. Er zullen steeds mensen komen en gaan. Dat is op zich ook niet problematisch tenzij je over gedwongen migratie praat. Die vraagt om een aparte aanpak. Maar voor de rest willen wij vooral kijken hoe je migratie kan bevorderen. Europa is door migratie groot geworden.’

‘Wij willen vooral kijken hoe je migratie kan bevorderen. Europa is door migratie groot geworden.’

Eugenio Ambrosi, regionaal directeur van de International Organisation for Migration (IOM) sluit zich bij die visie aan.

‘Er zullen altijd mensen migreren. Dat gebeurt niet enkel richting Europa maar ook omgekeerd. Bovendien hebben we binnenkort migranten nodig om ons welvaartssysteem draaiende te houden. Demografisch gezien kunnen we die uitdaging niet alleen aan. Anders vervallen we in een Japans scenario. Japan had jarenlang een strikte migratiepolitiek. Daardoor raakte de economie in een dip en moest uiteindelijk een rist aan jobs en diensten worden uitbesteed. Het gaat er niet om of we het zien zitten of niet. Het is eerder een Europese overlevingstechniek om vroeg genoeg te starten met een openmigratiepolitiek.’

Heen en weer

Of je met zo’n open politiek dan niet riskeert dat iedereen zijn toevlucht tot Europa neemt? Onderzoek van de Nederlandse socioloog Hein De Haas (Universiteit Amsterdam/ International Migration Institute) en zijn collega’s toont alvast aan dat vooral geschoolde en relatief rijke migranten de transcontinentale sprong maken. Arme mensen bewegen zich eerder over kleine afstanden op het Afrikaanse continent.

Ter illustratie. Volgens OECD-cijfers (World Migration in Figures, 2013) is bijna een kwart van de Afrikaanse emigranten hooggeschoold, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een vijfde van de migranten uit Latijns-Amerika en de Caraïben. 

‘Terwijl migratie vele jaren lineair verliep, lijken de stromen nu in cirkels te gaan. Meer mensen bewegen tijdelijk over en weer, minder vestigen zich ergens permanent.’

Volgens Eugenio Ambrosi (IOM) is er trouwens ook iets anders gaande. ‘Terwijl migratie vele jaren lineair verliep, lijken de stromen nu in cirkels te gaan. Meer mensen bewegen tijdelijk over en weer, minder vestigen zich ergens permanent.’ De angst dat iedereen hier blijft hangen, lijkt daarmee van de baan. Ambrosi: ’Een land als Zweden heeft zijn migratiepolitiek intussen succesvol op die trend afgestemd.’

De drijfveer achter de huidige migratiepartnerschappen met Afrika is om migranten zoveel mogelijk buiten Europa te houden, maar er bestaan een hoop argumenten om de Europese migratiepolitiek tegenover Afrika anders aan te pakken.

Eugenio Ambrosi (IOM) knikt: ‘Het wordt tijd dat Europa en Afrika hun blik samen op de toekomst richten en nadenken over mobiliteits- en migratiemanagement waaruit ze beide voordeel halen.’