Onvolmaakt maar onmisbaar: de VN-Veiligheidsraad

Waarom de mondiale spelregels voor militair ingrijpen maar niet veranderen

Russ Allison Loar (CC BY-NC-ND 2.0)

Als de VN-Veiligheidsraad er niet was, zou je hem moeten uitvinden, zeggen onze topdiplomaten. Ondanks de vele beperkingen. De raad moet sinds 1945 de wereldvrede bewaken tussen landen die elkaar niet per se graag zien. Maar ‘de regels worden creatief ingevuld en dat is spelen met vuur, want zo dreigt een spel van wederzijdse vergelding’. 

In 1914 verzeilde de wereld slaapwandelend en onverwacht in de Eerste Wereldoorlog. Is een herhaling ondenkbaar, nu er zoiets als de VN-Veiligheidsraad bestaat? Bert Versmessen, de VN-directeur op de federale overheidsdienst (FOD) Buitenlandse Zaken, wikt zijn woorden: ‘Ik denk het wel, al ben je nooit zeker. De kans is kleiner geworden door de aanwezigheid van een permanent overlegorgaan zoals de Veiligheidsraad.’

‘De raad werd opgericht in 1945 en sindsdien hebben we effectief geen Derde Wereldoorlog gekend’, licht Axel Kenes, directeur-generaal van de afdeling Multilaterale Zaken en Globalisering op de FOD Buitenlandse Zaken, die positieve inschatting verder toe. ‘Nochtans weten we dat er momenten waren dat het risico aanwezig was.’  

Is het niet-uitbreken van een Derde Wereldoorlog dan te danken aan de Veiligheidsraad? Versmessen: ‘Het is altijd moeilijk om te bewijzen dat het de verdienste is van een bepaalde instelling dat iets niet gebeurd is.’

‘Dat vijf landen een veto kregen, was de prijs die betaald moest worden opdat de grootmachten zich zouden engageren in de Verenigde Naties.’ 

Het staat in elk geval heel idealistisch geformuleerd in artikel twee van het Handvest van de Verenigde Naties, waarmee de Veiligheidsraad werd opgericht: alle landen moeten zich van geweld tegen andere staten onthouden en moeten de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de vrede overlaten aan de Veiligheidsraad. Internationaal geweld kan volgens het Handvest alléén met toestemming van de Veiligheidsraad of in geval van zelfverdediging. 

Blijf op de hoogte

Schrijf je in op onze nieuwsbrieven en blijf op de hoogte van het mondiale nieuws
De transparantie tussen landen is toegenomen dankzij de Veiligheidsraad, constateert David Criekemans, professor internationale politiek aan de Universiteit Antwerpen. ‘In de 19de eeuw had je geheime diplomatie, waarbij de verschillende spelers elkaar achter gesloten deuren van alles beloofden dat gewoon niet realiseerbaar, want niet verenigbaar, was. De VN-Veiligheidsraad organiseert een permanent overleg waarbij de verschillende spelers elkaar op dagdagelijkse basis recht in de ogen kijken. Die permanente dialoog is wellicht de voornaamste functie van de raad.’ 

België, de stille kampioen

‘Permanent’ mag je bijna letterlijk nemen, vertellen de Belgen die in touw zijn voor het huidige, tweejarige lidmaatschap van de Veiligheidsraad, sinds januari 2019. Het is de zesde keer in 75 jaar dat ons land lid mag zijn. ‘Het is echt 24 uur op 24, zeven dagen op zeven,’ aldus Versmessen. 

België is nu voor de zesde keer lid van de Veiligheidsraad en zal eind dit jaar 12 van de 75 jaar in de Veiligheidsraad gezeteld hebben. Daarmee komt ons land bij de meest verkozen leden, na Japan (22 jaar), Brazilië (20), Argentinië (18), Colombia (14), India (14) en Italië (13 jaar). Ook Duitsland en Pakistan halen 12 jaar. Er is merkwaardig genoeg geen enkel land met dezelfde bescheiden contouren als België dat even vaak in de Veiligheidsraad heeft gezeteld.

‘Ik denk dat dit het gevolg is van een bewuste aanwezigheidspolitiek’, zegt Versmessen. ‘We zijn regelmatig kandidaat om ons multilateraal engagement kracht bij te zetten. Maar volstaat  niet om verkozen te worden. Een bijkomend element is zeker een goed “track record”: België is een solide partner, oplossingsgericht en luisterbereid. We proberen geen deel te zijn van het probleem, maar van de oplossing.’

Professor Criekemans somt redenen op waarom ons land vaak verkozen wordt: ‘België wordt gewaardeerd als internationale gesprekspartner omdat het bruggen tracht te bouwen en als klein land het vertrouwen geniet. Het vervult een geopolitieke functie te midden van de Frans-Duitse as. Het heeft kennis in dossiers zoals dat van de Grote Meren en voerde een slimme campagne. We vertolken ook zelden zeer uitgesproken standpunten. Onze diplomaten werken achter de schermen.’

Vanuit democratisch oogpunt blijft het vreemd dat één deel van de wereldbevolking meer macht krijgt dan andere delen. 

‘Tijdens een overleg met het parlement vroeg een parlementair en ex-minister wat het opbrengt om in de Veiligheidsraad te zetelen’, vult Axel Kenes aan. ‘Mijn antwoord is eenvoudig: België is voor zijn veiligheid en welvaart erg afhankelijk van het behoud van de vrede en van een minimum aan internationale samenwerking. Wij moeten daar zelf ons steentje toe bijdragen.’ 

Versmessen omschrijft het als volgt: ‘We hebben er als land fundamenteel belang bij dat er internationale regels zijn, dat we betrokken zijn bij die afspraken en dat die regels ook toegepast worden. Anders hebben de groten het spel vrij. “Het is de vrijheid die verdrukt en de wet die bevrijdt”, zoals Lacordaire stelde.’

De realpolitik van de veto’s

Met de V-raad staat een actor op de brug die waakt over de vreedzame gang van zaken bij de nv Mensheid. Maar garantie dat onheil of geweld kan worden vermeden, is er niet. Want landen verdedigen er niet alleen hun waarden maar vooral ook hun belangen, en dan kan het soms erg lelijk worden. 

De Veiligheidsraad heeft zo zijn beperkingen. De Raad is nog altijd, meer dan goed is voor zijn slagkracht, een kind van de Tweede Wereldoorlog. Hij bestaat uit vijf permanente leden en tien verkozen leden. Die vijf permanente leden zitten niet alleen altijd in de raad; ze beschikken ook over het veto, waarmee ze elke beslissing kunnen tegenhouden. Het veto geeft buitengewone macht aan de vijf permanente leden, de zogenaamde P5: de Verenigde Staten, Rusland, het Verenigd Koninkrijk (VK), Frankrijk en China. 

Waaraan danken die vijf dat voorrecht? De eerste vier zijn de overwinnaars van de Tweede Wereldoorlog, en China is sinds lang de volkrijkste staat ter wereld. Axel Kenes: ‘Dat is de erkenning van de realiteit van 1945. De VS en de Sovjet-Unie zouden gewoon niet ingestapt zijn zonder dat veto.’ Het was de prijs die betaald moest worden opdat de grootmachten zich zouden engageren in de Verenigde Naties.’ 

Het gevolg van het veto is dat de Veiligheidsraad alleen kan werken als de permanente leden niet in de weg gaan staan, erkent Kenes: ‘Ze hoeven niet noodzakelijk akkoord te gaan; het volstaat dat ze niet tegenwerken. Zo keurden we, ten tijde van de genocide in Darfoer in Soedan, een resolutie goed die de verantwoordelijken verwees naar het Internationaal Strafhof. De VS hebben die resolutie niet tegengehouden, al zijn ze gekant tegen het Strafhof.’ 

Hervorming nodig maar moeilijk

De wereld heeft de voorbije 75 jaar natuurlijk niet stilgestaan. In 1945 hadden Frankrijk en het VK samen meer dan de helft van de wereld gekoloniseerd, nu zijn het gewoon welvarende landen, met minder dan één procent van de wereldbevolking (én kernwapens). Rusland telt nog geen twee procent van de wereldbevolking, is een uitvoerder van grondstoffen met een economie iets groter dan die van Spanje, maar is wel nog altijd een militaire grootmacht. De VS tellen bijna vijf procent van de wereldbevolking en blijven een economische, technologische en militaire grootmacht. China staat voor bijna achttien procent van de wereldbevolking en is de voorbije jaren een economische, militaire en technologische grootmacht geworden.

‘Als de VN-Veiligheidsraad sancties unaniem goedkeurt, maakt dat zelfs op een vreemd figuur als Kim Jong-un indruk.’ 

Het veto mag dan om pragmatische redenen zijn ingevoerd, maar vanuit democratisch oogpunt blijft het vreemd dat één deel van de wereldbevolking meer macht krijgt dan andere delen. Waarom beschikken 67 miljoen Britten over een veto, terwijl India met 1,4 miljard inwoners niet alleen geen veto heeft maar zelfs geen permanente zetel?

Al sinds de jaren 1990 is sprake van de noodzaak om de Veiligheidsraad te hervormen, in de eerste plaats door het aantal permanente leden uit te breiden. Brazilië, de reus van Latijns-Amerika, is een logische kandidaat, net als India. Japan en Duitsland, de verliezers van de Tweede Wereldoorlog zijn intussen op alle vlakken belangrijker dan Frankrijk en het VK, behalve op militair vlak. Ook het Afrikaanse continent, dé demografische groeier bij uitstek, heeft geen permanente zetel in de raad: zowel Zuid-Afrika, Nigeria als Egypte voelen zich geroepen. 

De kandidaten voor een permanente zetel raakten het toen onderling niet eens. De vrees was dat te veel nieuwe permanente leden zouden leiden tot een onwerkbare Veiligheidsraad met 25 leden. ‘Uiteindelijk trok ook het Westen er de stekker uit’, vertelt Criekemans. ‘Dat koos er zo voor om zijn machtspositie te behouden maar het zal toch onder ogen moeten zien dat de machtsverhoudingen in de wereld snel veranderen.’ 

Als dat niet gebeurt, zal de slagkracht van de VN-Veiligheidsraad afnemen. Die zal dan wel resoluties goedkeuren, maar ook de draagkracht ontberen om die op het terrein uit te voeren. Een andere mogelijkheid is dat opkomende machten alternatieve instellingen gaan oprichten: zo stichtte China met de Aziatische Investerings- en Infrastructuur Bank al een alternatief voor de Wereldbank. 

Kenes en Versmessen onderstrepen dat België gewonnen blijft voor een hervorming van de Veiligheidsraad. ‘Er moeten meer permanente leden komen, maar het is niet aan ons om die te kiezen. Voor ons moeten die niet per se over een veto beschikken.’ 

Het veto van de P5 lijkt momenteel niet echt ter discussie te staan, ook al kent het grote macht toe aan die vijf landen. Belgische diplomaten spraken zich er in het verleden soms kritisch over uit, maar zijn pragmatisch genoeg om de politieke realiteit ervan te aanvaarden. 

UN Photo/Stuart Price (CC BY-NC-ND 2.0)

Zakelijker en professioneler

De realiteit van de veto’s geeft de slagkracht van de VN-Veiligheidsraad vorm. ‘Voor conflicten waar de grootmachten rechtstreeks bij betrokken zijn, is het soms erg moeilijk om het thema zelfs maar bespreekbaar te maken’, zegt Kenes. ‘Voor conflicten die daar net onder zitten, is meer mogelijk.’ 

‘De meeste resoluties van de Veiligheidsraad worden unaniem goedgekeurd. Zo’n unanieme resolutie geeft echt wel een signaal aan de betrokkenen. Zo zijn de sancties tegen Noord-Korea unaniem goedgekeurd. Dat maakt zelfs op een vreemde figuur als Kim Jong-un indruk.’ 

‘België is voor zijn veiligheid en welvaart erg afhankelijk van het behoud van de vrede en van een minimum aan internationale samenwerking.’

In dat soort dossiers zorgt de Veiligheidsraad voor  professionalisering, zegt Criekemans. ‘Er wordt een gemeenschappelijke taal ontwikkeld om over de dingen te praten. De diplomaten zorgen voor verzakelijking, ze halen de emotie eruit. Ze maken een complex probleem overzichtelijk door het op te delen in deelkwesties die beheersbaar zijn.’ 

‘Dat lukt niet voor grote geopolitieke dossiers, die vaak muurvast zitten omdat de grootmachten alles blokkeren.’ Zo keurde de VN-Veiligheidsraad destijds geen enkele resolutie goed over de oorlog in Vietnam. Tijdens de Koude Oorlog werd het verbod op internationaal geweld dikwijls verbroken zonder dat de Veiligheidsraad daar iets kon over zeggen. Als het geweld plaatsvond in de invloedszone van de VS of de Sovjet-Unie, werd de Veiligheidsraad door hun veto monddood gemaakt.  

Hoe kan een klein land als België dan een verschil kan maken in de VN-Veiligheidsraad? Door zich toe te leggen op de niches waar ruimte is om een rol te spelen, zoals de positie van kinderen in conflictgebieden.

Kenes: ‘Zoals VN-secretaris-generaal António Guterres het formuleerde: ook de tien verkozen leden van de Raad hebben samen een veto. Je hebt immers negen stemmen nodig om een resolutie aanvaard te krijgen. Er is dus wel degelijk harde macht.’ Toch is er een verschil: naar een machtig land wordt sowieso geluisterd, een klein land moet dat afdwingen met wat het te zeggen heeft.

Kenes: ‘Je moet kwaliteit bieden. Meer dan platitudes brengen, kennis van zaken hebben. Dat is niet altijd evident. Over Venezuela moesten wij vrij snel ons gedacht zeggen over een resolutie van de VS die alle opties openliet, ook militaire tussenkomst. Dat wilden wij niet. Dat hebben we ook duidelijk gemaakt. Probleem is wel dat we daar geen ambassade hebben. Meteen een kwaliteitsvolle mening formuleren is dan lastiger.’ 

Om die kwaliteit te brengen, moet een land als België op de toppen van zijn diplomatieke tenen lopen. Versmessen: ‘Dat vereist een soort driehoeksbenadering tussen ons netwerk van ambassades op alle continenten, het hoofdbestuur in Brussel en onze ploeg in New York (waar de VN-Veiligheidsraad haar hoofdkwartier heeft, red.), die haast verdubbeld werd tot twintig mensen. We hebben gelukkig nog een groot netwerk, al zijn de posten vaak dunnetjes bemand.’ Een passage in de Veiligheidsraad geeft onze diplomatie een grote impuls, dynamiseert die verrijkt haar netwerk, daar is Criekemans van overtuigd. 

Altijd het testlabo

Het veto geeft de P5 wel een extra middel om ook hun waarden te verdedigen. Dat betekent dat wreedheden of het met voeten treden van het internationaal recht moeilijk aan te pakken zijn als een van de vijf permanente leden dat niet wil. Zelfs als de rest van de wereld het wel wil.

Tussen 1990 en 1995 zag de wereld in Rwanda en Bosnië geweld binnen staten: genocide, etnische zuivering. De internationale gemeenschap reageerde daar niet op. 

In de jaren 1990, na de Koude Oorlog, zou de internationale gemeenschap de verantwoordelijkheid moeten nemen om mensen te beschermen als de regering in een bepaald land dat zelf niet doet of wil. De samenhang in de wereld en de dominantie van de VS leken voldoende om dat te geloven. Nog voor het principe van  die “responsibility to protect” of R2P officieel was goedgekeurd, paste het Westen het in 1998 al toe in het conflict in Kosovo. Servië, aloude bondgenoot van Rusland, werd door het Westen aangevallen om zo de Albanezen in Kosovo te beschermen. Dat gebeurde zonder een resolutie van de V-raad. 

Pas in 2005 werd R2P officieel goedgekeurd in de VN. Het principe bepaalt dat, naast de betrokken staat zelf, ook de internationale gemeenschap een verantwoordelijkheid heeft om burgers te beschermen tegen genocide, etnische zuivering, misdaden tegen menselijkheid en oorlogsmisdaden. Als daartoe militair wordt ingegrepen, moet dat via de Veiligheidsraad gebeuren. R2P opende dus een nieuwe deur voor legitiem internationaal geweld. 

Toen Rusland in 2008 Georgië aanviel, ook zonder VN-resolutie, was dat volgens hen om een genocide tegen Russen in Zuid-Ossetië en Abchazië tegen te gaan. Je kon het net zo goed opvatten als het Russische antwoord op Kosovo én op de oostelijke uitbreiding van de NAVO. 

De regels creatief invullen is spelen met vuur, want zo dreigt een spel van wederzijdse vergelding.

In 2011 werd R2P in Libië toegepast mét het fiat van de Veiligheidsraad. De manier waarop het Westen in Libië vervolgens niet alleen de Libische bevolking beschermde, maar er feitelijk aan “regime change” deed, bracht de responsibility to protect in de ogen van Rusland en China in diskrediet. Criekemans: ‘Dat was echt een kantelpunt voor Rusland, waarna het land elke tussenkomst in Syrië belette.’ Later viel Rusland ook Oost-Oekraïne en de Krim binnen, zogezegd om er de Russische bevolking te beschermen. En er was ook nog de Amerikaans-Britse inval in 2003 in Irak, die door de meeste landen als illegaal werd bestempeld. 

Al die voorbeelden geven aan dat landen best zo correct mogelijk omspringen met de regel dat internationaal geweld niet is toegestaan. Waarden en belangen wordt vaak vermengd. Men valt Irak binnen om massavernietigingswapens te zoeken, maar denkt tevens aan Iraakse aardolie. 

De regels creatief invullen is spelen met vuur, want zo dreigt een spel van wederzijdse vergelding. Van de regel dat internationaal geweld niet toegestaan is, blijft daardoor niet veel over. Een risico dat des te reëler is in een wereld bevolkt door nationalistische leiders die sowieso al sceptisch staan tegenover internationale samenwerking. 

Dit artikel werd geschreven voor het herfstnummer van MO*magazine. Voor slechts 32 euro kan je hier een jaarabonnement nemen! Je kan ook proMO* worden voor slechts 4 euro per maand. Je krijgt dan ook ons magazine toegestuurd en je steunt daarmee ons journalistiek project. Opgelet: Knack-abonnees ontvangen MO* automatisch bij hun pakket.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Wil je dat MO* dit soort verhalen blijft brengen?
Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 2838   proMO*’s steunen ons vandaag al.

Word proMO* of Doe een gift

Over de auteur