Hoe werkt België samen met een land dat op ontploffen staat?

En toch, Burundi heeft dan misschien wel onze maat, het is een andere wereld. Het is een van de armste landen ter wereld, met een inkomen per hoofd van 100 euro per jaar – een vijfde van het gemiddelde in zwart Afrika. De bevolking groeit er elk jaar met 2,4 procent, een vrouw baart gemiddeld zes kinderen, terwijl de voedselproductie amper toeneemt.

Hoewel negentig procent van de bevolking in de landbouw werkt, zijn de meeste mensen ondervoed. In de hoofdstad Bujumbura valt dat niet meteen op, maar in de velden zien we kinderen die er erg aan toe lijken: vuil, in vieze lompen gehuld, doffe blik… ‘De armoede neemt nog toe,’ zegt Déo Niyonkuru van de ngo Adisco. Werk genoeg dus voor een Belgische coöperatie die sociale en economische vooruitgang wil brengen.

Burundi is, net als België, een land met spanningen tussen gemeenschappen. Het verschil is dat Tutsi’s en Hutu’s elkaar de voorbije decennia hebben uitgemoord, terwijl Walen en Vlamingen hun federale staat uitbouwden en al decennia op stevige democratische instellingen kunnen bogen. Burundi kan daar alleen maar van dromen: de verkiezingen – en de discussie over de derde ambtstermijn van president Pierre Nkurunziza, die zich volgens de grondwet überhaupt niet meer verkiesbaar kan stellen, maar zich daar niets van aantrekt – doen de spanningen dezer dagen weer hoog oplopen. Sommigen vrezen voor een nieuwe explosie van geweld.

Eigenbelang, gedeeld belang

‘Deze regio is niet zonder risico, maar we zijn hier uit solidariteit én uit eigenbelang.

De Burundese begroting bestaat voor de helft uit ontwikkelingshulp, het leeuwendeel daarvan afkomstig van Europese landen. Zegt de Belg Patrick Spirlet, ambassadeur van de Europese Unie in Burundi: ‘Deze regio is niet zonder risico, maar we zijn hier uit solidariteit én uit eigenbelang. Als de situatie hier achteruitgaat, zwengel je de migratie naar Europa verder aan en kan dit een rechteloze zone worden waar het terrorisme zich nestelt.’ Economische belangen spelen in Burundi minder: het land heeft amper grondstoffen en een minuscule afzetmarkt.

Spirlet bedoelt dat rijke landen niet alleen aan veiligheid en stabiliteit bouwen met een sterk leger, maar ook door er mee voor te zorgen dat het elders niet te slecht gaat. Met de dramatische migratiegolven via de Middellandse Zee en de terreur die ons treft vanuit de no-go-zones van de wereld, begrjipen we dat beter dan twintig jaar geleden. Dit is waar de klassieke ontwikkelingshulp en de samenwerking van de 21^ste eeuw, die draait om gedeelde belangen, elkaar raken.

België volgt de Europese strategie en legt zich vooral toe op landbouw, onderwijs, gezondheidszorg en beter bestuur: 40 miljoen euro per jaar. Daarmee is ons land de grootste bilaterale donor; alleen de Wereldbank en de EU doen meer. Opvallend is dat Burundi vooruitgang boekte in onderwijs en zorg, maar economisch stagneert. De landbouwproductie nam amper toe, de koffiesector – waar het land de meeste deviezen mee verdient – zag zijn productie zelfs zwaar teruglopen. Buitenlandse investeringen zijn schaars.

‘In post-conflictlanden zie je na het conflict meestal een inhaalbeweging van snelle economische groei. Die is er hier niet geweest.’

Andere landen van de Oost-Afrikaanse Gemeenschap zoals Rwanda, Oeganda en Tanzania doen het economisch beter. Pierre Buyoya, voormalig premier en Tutsi-grootheid: ‘De crisis in Rwanda (de genocide, jvd) kwam tien jaar vroeger dan bij ons. De internationale gemeenschap voelde veel meer schuldgevoel en gaf Rwanda daarom veel meer hulp dan Burundi. En de Rwandezen hebben dat geld beter gebruikt dan wij.’

Een westerse ambassadeur met veel ervaring in de regio: ‘In post-conflictlanden zie je na het conflict meestal een inhaalbeweging van snelle economische groei. Die is er hier niet geweest. Waarom? Corruptie, verkeerde investeringen, verkeerde mensen op de verkeerde plaats…’ Slecht bestuur dus.

Fukuyama

Is goed bestuur de panacee van de ontwikkeling? Het is in elk geval belangrijk. Francis Fukuyama vertelde onlangs (zie MO* 114) dat een bestuur verbeteren moeilijker is dan democratie invoeren. ‘Zweden en Nigeria zijn beiden democratieën, maar de bestuurskwaliteit verschilt enorm. Hoe maak je van Nigeria Zweden? Daar zijn geen toverformules voor. Hoe kom je tot een goede bureaucratie? Daar is politieke wil voor nodig.’

Wie in Burundi goed luistert, hoort al snel verhalen over een overheid die zich soms gedraagt als een maffia.

Is die er? Wie in Burundi goed luistert, hoort al snel verhalen over een overheid die zich soms gedraagt als een maffia. Een Belgische insider: ‘Politieagenten verhuren hun geweer soms voor een nacht tegen 50.000 Burundese frank (25 euro, jvd). Daarmee kunnen dan lokale winkeltjes overvallen worden en dan wordt de huur van het geweer rendabel.’

Een Burundees die met eigen middelen een ngo uit de grond stampte, zag uit een van zijn afdelingen de volledige inboedel weghalen door een lid van de inlichtingendienst. Toen hij een klacht indiende en daarbij steun kreeg van een westerse ambassade, werd hij bedreigd. Hij kreeg telefoontjes: ‘We weten waar je kinderen naar school gaan.’ ‘Ik heb mijn klacht toen maar ingetrokken en de bevriende ambassade gevraagd niks te ondernemen.’

Een ander getuigenis: ‘Vaak krijg je van lokale autoriteiten geen bewijs dat je grond gekocht hebt. Ze hopen dat je investeert, om dan de grond aan te slaan met jouw gebouw erop.’

Dat heeft onder meer te maken met het justitieapparaat. Alain Smetryns, raadsheer bij het Belgische Hof van Cassatie, die via de Belgische Technische Coöperatie de Burundese justitie probeert te versterken: ‘De minister benoemt niet alleen de rechters; hij verplaatst en ontslaat ze. Onafhankelijkheid tegenover de politiek bestaat dus niet.’ Als de uitvoerende macht het gerecht in haar zak heeft, kunnen bestuurders zich als maffiosi gedragen; ze gaan immers vrijuit.

Een westerse diplomaat: ‘De huidige Hutu-leiders vinden dat het nu hun beurt is om te profiteren, nadat de Tutsi’s na de kolonisering hebben kunnen profiteren.’ De Tutsi-minderheid had de macht tussen 1962 en 1988 omdat ze het leger domineerde.

Arusha onder druk

Hoog tijd om even in de bewogen geschiedenis van Burundi te duiken. Déo Niyonkuru vertelt over de gebeurtenis die zijn leven veranderde: ‘Op 14 mei 1972 kwam het leger naar onze school. Ze wilden alle Hutu-leerlingen vanaf het derde jaar uit het college meenemen, maar de Belgische leerkrachten, jezuïeten, gingen voor ons staan en zeiden: “Je neemt geen leerlingen mee zonder ons te doden.”’

Daarop trokken de soldaten zich terug. We hoorden hen overleggen met hun oversten. Uiteindelijk vertrokken ze. Ik heb nog mijn examens afgelegd, maar op 22 juni heb ik Burundi verlaten. Pas 34 jaar later ben ik teruggekeerd.’ De genocide van 1972 roeide bijna alle Hutu’s met enige opleiding uit. Niyonkuru zegt dat alle Burundezen erdoor getraumatiseerd zijn. De spanningen tussen de Tutsi-minderheid (vijftien procent van de bevolking) en de Hutu-meerderheid bemoeilijken het bestuur van het land al decennia.

Toen na de Koude Oorlog het Westen overal democratie eiste, ging ook Burundi met verkiezingen experimenteren. In 1993 werd met Melchior Ndadaye de eerste Hutu-president verkozen, maar drie maanden later werd hij vermoord door het Tutsi-leger. Daarna brak een burgeroorlog uit die honderdduizenden levens eiste.

Toen beide kampen, uitgeput, voelden dat niemand kon winnen, werd in 2003 onder buitenlandse druk het akkoord van Arusha over machtsdeling getekend. De meerderheid zou via de stembus kunnen spreken, maar er werden garanties ingebouwd voor de Tutsi-minderheid. Ze kreeg veertig procent van de politieke mandaten en vijftig procent van het leger. Wetgeving vereist twee derde van de stemmen, waardoor de minderheid een veto heeft.

De machtsdeling heeft tot stabiliteit geleid, maar staat nu weer onder druk.

Die machtsdeling heeft tot stabiliteit geleid, maar staat nu weer onder druk. In het parlement ontbrak vorig jaar één enkele stem om de tweederderegel te veranderen. Dat was ook het gevolg van een onrijpe oppositie, die de verkiezingen van 2010 boycotte, waardoor de regeringspartij CNCD-FDD tachtig procent van de stemmen behaalde.

Het heeft dus geen haar gescheeld of een van de basispijlers van Arusha was weggeslagen. En wie aan Arusha tornt, bedreigt de stabiliteit, en meteen ook alle samenwerking.

Politieke dialoog

Anno 2015 is een volwassen samenwerking tussen landen veel meer dan geïsoleerde projecten of programma’s, maar behelst ze het hele plaatje. Het Cotonou-akkoord tussen de ACS-landen (Afrika, Caraïben en Stille Oceaan) en de Europese Unie stelt expliciet dat daarover moet worden gepraat. Artikel acht bepaalt dat de politieke dialoog ‘beleidsmaatregelen van beide partijen kan bespreken die het realiseren van de doelen van de ontwikkelingssamenwerking beïnvloeden’.

Artikel negen stelt dat het partnership tussen de EU en de ACS-landen actief ‘het bevorderen van mensenrechten, democratiseringsprocessen, de versterking van de rechtstaat, en goed bestuur’ moet steunen.

‘Wij zeggen: als je zo doorgaat, zal je internationale zichtbaarheid verminderen. Dat gaat je geld kosten.’

‘Die beleidsmaatregelen worden ook besproken’, zegt Patrick Spirlet, de Europese ambassadeur in Burundi. ‘Er is een maandelijkse dialoog. Wij zeggen: als je zo doorgaat, zal je internationale zichtbaarheid verminderen. Dat gaat je geld kosten. De Burundezen moeten beseffen dat het niet makkelijk is hen op de agenda te houden in Europa. België, Nederland, Duitsland, Frankrijk en de Europese Unie zijn goed voor dertig procent van de begroting; dat geeft ons toch een politieke hefboom. Artikel 96 van Cotonou laat toe passende maatregelen te nemen als een van de partijen zich niet aan de regels houdt.’

Ook België wil zo’n slag om de arm houden, zegt minister De Croo. ‘Dat kan met een zogenaamde aanmoedigingstranche – als een land zich aan de afspraken houdt, bijvoorbeeld inzake goed bestuur, kan het meer hulp krijgen. Ook onderhandelen we over een nieuw samenwerkingsakkoord pas na verkiezingen: wie geknoeid heeft, kan dan worden “bestraft” met minder hulp.’ Of dat allemaal veel uitmaakt, daarover lopen de meningen uiteen. Als de donoren één lijn trekken, vergroot dat hun impact. Toch twijfelt men in de Belgische politiek of de Burundese leiders tot beter bestuur kunnen worden bewogen.

Als dat niet lukt, heeft het niet veel zin zo door te gaan, zeggen toonaangevende actoren in de Belgische ontwikkelingssamenwerking: ‘Dan moet je direct werken met de krachten die wel vooruit willen: het middenveld, de privésector, de onderwijzers…’ De keuze van De Croo voor én broze staten én democratie, rechtsstaat en mensenrechten, legt de lat bijzonder hoog, want de twee gaan meestal niet samen.

Het bestuur zelf aanpakken

Wie werkt in een broos land als Burundi neemt risico’s, loopt kans op mislukkingen. En moet daarom in feite kiezen voor de lange termijn. Verandering vergt immers tijd. België probeert cruciale bestuurlijke instellingen van Burundi mee te hervormen, zoals de politie en het Office des Recettes, een belangrijk deel van het ministerie van Financiën. Het steunde ook het weekblad IWACU (met 300.000 euro, jvd) en injecteert zo meer onafhankelijkheid in de pers.

‘Het gerecht is als een stofzuiger waar je nog moeilijk uit raakt.’

België heeft voorts een uitgebreid justitieprogramma in Burundi. Anne-Sophie Oger van de BTC geeft een voorbeeld van wat er fout loopt: ‘Er zijn zeventien tribunalen, maar slechts zes gevangenissen. Omdat het gerecht niet over vervoersmiddelen beschikt, bleven mensen in voorarrest soms jaren gevangen als ze het ongeluk hadden dat hun zaak voorkwam in een tribunaal in een andere stad dan die waar ze gevangen zitten. Het gerecht is als een stofzuiger waar je nog moeilijk uit raakt.’ Wezenlijker nog is het gebrek aan onafhankelijkheid van het Burundese gerecht, dat vooral tot uiting komt in politiek geladen dossiers.

Het programma kan heel wat positieve resultaten voorleggen, maar of het standhoudt, is onzeker omdat het zozeer aan de macht tornt. Een zwakheid is verder dat België het justitieprogramma intussen alleen draagt: het Verenigd Koninkrijk trok zich terug. België is daar ongerust over. Een eenzame donor heeft minder impact. Donoren trekken zich vaak terug uit deze sectoren omdat ze meer risico’s inhouden dan scholen bouwen of verplegers opleiden. Als het gerecht of de politie waar jij mee samenwerkt dwaasheden begaat, sta je mee bloot aan kritiek.

Damien Vandermeersch, advocaat-generaal bij Cassatie met de nodige ervaring in Burundi, vindt dat we moeten blijven: ‘De Belgische ogen hebben een positief effect. Het gerecht heeft twee bondgenoten: de wet en de bevolking.’ Dat laatste is waar de BTC op inzet: ze hoopt dat een betere dienstverlening het vertrouwen van de bevolking in het gerecht zal vergroten en op die manier de krachtsverhouding van het gerecht tegenover de politiek kan veranderen. Stef Vandeginste: ‘Het is een open vraag of je via technische ingrepen de politiek kunt veranderen. Maar het is de moeite om het te proberen.’

Dit artikel verscheen eerder in het zomernummer van MO*.