Een nieuw geluid

Ze bevat wel een lijst van 12 initiatiefterreinen waaraan de ACS-leden voorrang willen geven. Daarin staat o.m. vermeld ‘het ontwikkelen van de institutionele en menselijke capaciteit, vooral met betrekking tot vrouwen en jongeren en hun effectieve participatie aan de ontwikkeling’(1). Een reeds eerder uitgebrachte verklaring van de Ministers van Financiën maakt in de hoofdstukken over de toekomstige ACS-EU samenwerking geen melding van de civiele maatschappij. Een bijlage van die verklaring, waarin de grondprincipes en richtlijnen voor de samenwerking worden voorgesteld, vermeldt belangrijke sociale doelstellingen (armoedebestrijding; sociale hervorming en bouw van infrastructuren; genderontwikkeling; capaciteitsopbouw en technologische innovatie) en spoort aan tot de financiering van acties die het hele spectrum van de sociale en economische ontwikkeling omvatten. Daarin worden alle geledingen van de civiele maatschappij opgeroepen te participeren aan de programma’s van menselijke vorming en aan de andere ontwikkelingsactiviteiten (2).

De vergelijking met gelijksoortige onderhandelingsdocumenten van de Europese Unie is veelzeggend. Ze toont aan dat er in de beleidsdialoog over Lomé een aanzienlijk verschil bestaat in het gewicht dat gegeven wordt aan de plaats en de rol van de civiele maatschappij. In de richtlijnen voor de toekomstige EU-ACS relaties die de onderhandelingsstandpunten van de EU bepalen, wordt herhaaldelijk melding gemaakt van de civiele maatschappij (3).

Het document haalt de veranderingen aan die zich in de Europese maatschappij hebben afgespeeld en die het kader vormen voor een partnership tussen staat en civiele maatschappij bij het herzien van de beleidsopties en de strategische aanpak van de coöperatie.

Het document verwijst naar de rol die de organisaties van de civiele maatschappij speelden in het debat over het Europese Groenboek, dat aandrong op het versterken van de dialoog zowel binnen Europa als tussen de Europese organisaties en representatieve groepen uit de ACS-landen. Uit de ‘Richtlijnen’ blijkt duidelijk dat de Unie een enorm belang hecht aan het versterken van de civiele maatschappij en aan haar volledige integratie in de politieke, sociale en economische processen. De tekst van 27 bladzijden verwijst dikwijls naar de civiele maatschappij, onder meer in de volgende uittreksels:

‘Politieke steun voor een raamwerk dat gelijke kansen bevordert en de groei van een actieve en georganiseerde civiele maatschappij in de hand werkt maakt deel uit van deze benadering’.

‘Meer steun voor de organisatie van de civiele maatschappij, de ontwikkeling van de slagkracht van een brede waaier van sociale en particuliere bewegingen en de aanbeveling een transparant instrumentarium tot stand te brengen voor consultatie en dialoog, vormen een nieuwe, betekenisvolle politieke dimensie’.

‘Het scheppen van een politiek klimaat dat de kansen van alle leden van de gemeenschap bevordert en het promoten van een actieve civiele maatschappij vormen een essentieel deel van deze benadering’.

De Europese Unie heeft dus geen geheim gemaakt van haar belangstelling voor de civiele maatschappij en van haar intentie er een essentieel deel van haar samenwerkingspolitiek van te maken.

De Lomé-onderhandelingen: welke zijn de verwachtingen voor de civiele maatschappij?

De standpunten van de EU en van de ACS-landen aangaande de civiele maatschappij lijken erg uiteenlopend en zullen niet alleen tijdens maar ook na de onderhandelingen wellicht onenigheid of oppositie veroorzaken. Toch is het onduidelijk in welke mate de Europese Unie zich kan veroorloven, of zelfs bereid is, van dit onderwerp een breekpunt te maken. Beide partijen hebben verklaard tegen voorwaardelijkheid gekant te zijn. Het ACS-onderhandelingsmandaat drukt van bij de aanvang zijn hevig verzet uit door te stellen dat ‘de politieke dialoog niet de vorm mag aannemen van een politiek dictaat of niet gekleurd mag zijn door enige vorm van voorwaardelijkheid’(4). Deze uitspraak ligt in de lijn van de positie van de ACS-Ministers van Buitenlandse Zaken, die in hun vergadering van 27 september 1998 in Brussel verklaarden dat ‘een open en uitgebreide dialoog zonder enige voorwaardelijkheid een belangrijk aspect van het partnership moet zijn…’(5).

Het standpunt van de Europese Unie over voorwaardelijkheid verschilt en is soms bijna tegenstrijdig. Enerzijds tracht de Unie meer dan eens duidelijk te maken dat ze haar eigen visie en modellen niet wil opdringen, en dat ze de andere partij vrij laat haar eigen weg uit te stippelen. Anderzijds stelt ze in alle klaarheid:

‘Voorwaardelijkheid moet gebruikt worden om de betrokken landen ertoe aan te zetten hervormingen door te voeren. Die voorwaardelijkheid moet ervoor zorgen dat de regeringen op hun globaal beleid worden beoordeeld en niet op een veelheid van specifieke voorwaarden, en dat hun inspanningen in de context van de langetermijnontwikkeling worden geplaatst’(6).

Tegelijkertijd tracht de Unie te verzekeren dat ‘conditionaliteit niet een middel mag zijn om de eigen zienswijze op te leggen als alle argumenten uitgeput zijn. Om echt doeltreffend te zijn moet conditionaliteit voortkomen uit een gedeelde visie op het te voeren beleid’(7). Dat alles doet uitschijnen dat de Unie eerder zal trachten de ACS-regeringen uit te nodigen en aan te moedigen meer aandacht te schenken aan deze dimensie van het partnership en van de samenwerking, dan ze daartoe te dwingen. Om vele redenen is dat ook de enige mogelijkheid. Ook al is er in de evolutie van de Europese politiek en van de Europese instellingen zeer veel gewicht gegeven aan de civiele maatschappij, toch kan men van de EU niet verwachten dat zij die ervaring gaat opleggen aan de ACS-landen. Het ACS-standpunt is begrijpelijk: als, zoals de EU te kennen geeft, het koloniale tijdperk voorgoed begraven wordt met Lomé IV, dan is er geen plaats meer voor zulke voorwaardelijkheden.

Het valt te verwachten dat er thema’s zijn waarover de Unie sterk van mening zal verschillen met de ACS-landen en die de voorrang zullen krijgen op het thema van de civiele maatschappij als de onderhandelingen moeilijk worden. Dat geldt o.m. voor de handelsmateries, met vooral de kwestie van de voorkeursbehandeling en de EU-standpunten ten aanzien van de WTO; voor de regionale handelsakkoorden; voor de investeringen en de financiële hulp. Al deze thema’s worden door de ACS-regeringen als meer urgent beschouwd.

Anderzijds bestaat er een zekere mate van consensus tussen EU en ACS-leden over verscheidene materies die de civiele maatschappij aangaan. In bijna alle officiële verklaringen wordt bevestigd dat de ACS-leden zich engageren voor de waarden van de democratie, voor de principes van de rechtsstaat en voor respect van de mensenrechten. De internationale gemeenschap staat nu minder tweeslachtig en minder tolerant tegenover zware schendingen en hoewel er nog altijd schendingen zijn (soms tot in de achtertuin van de Europese Unie) wordt hoe langer hoe moeilijker er ongestraft vanaf te komen (7).

Dat alles wijst erop dat de kwestie van de civiele maatschappij tijdens de onderhandelingen eerder aanleiding zal geven tot een vergelijk dan tot een conflict. Het zal immers waarschijnlijk niet over principes gaan, maar over de praktijk en over normen. De uitnodiging om mogelijke verschilpunten in die richting te sturen is reeds in de eerste versies van het ACS-onderhandelingsmandaat vastgelegd. Art. 13 verklaart dat ‘de ACS-groep bereid is de bestaande en de nieuwe voorzieningen voor een politieke dialoog met de civiele maatschappij te bekijken, maar merkt op dat er geen meetbare normen of controleerbare indicatoren voor de huidige voorzieningen zijn uitgewerkt’(8).

In het licht van deze overwegingen doen de organisaties van de civiele maatschappij zowel in Europa als in de ACS-staten er goed aan initiatieven te nemen én om het collectieve bewustzijn over de participatie van de civiele maatschappij aan te scherpen én om zich actief bezig te houden met de operationalisering van een ‘pluralistisch partenariaat’. Zoals het ACS-document suggereert, hoort een volledige strategie ter bevordering hiervan volgende elementen te omvatten: discussie, aanvaarding en omschrijving van criteria, van normen en meetbare indicatoren die toelaten na te gaan in welke mate de regeringen de civiele maatschappij effectief erkennen en in welke mate die civiele maatschappij volwaardig kan participeren aan de nationale processen.

Die strategische aanpak gaat alle hoofdactoren aan: de formele instituties van de ACS en van de EU, de nationale regeringen en vooral de organisaties van de civiele maatschappij zelf.

Zoals reeds gezegd mag men de kwestie van de civiele maatschappij en haar participatie aan de ontwikkeling niet aanzien als een filosofische of ideologische discussie. Voorwaarden die de civiele maatschappij vooruithelpen zijn onder meer:

* een gunstig klimaat, met een aangepast institutioneel kader en met een doelmatige operationele bekwaamheid;

* democratische informatiesystemen waartoe iedereen gemakkelijke toegang heeft;

* een bevolking die de politieke thema’s kent en erover vrij kan debatteren en haar mening uitdrukken; zelfs onpopulaire maatregelen moet zij publiek kunnen onderzoeken om tot een consensus en tot een beleidsformulering te komen;

* politieke systemen en instellingen die gevoelig zijn voor de publieke opinie en die verantwoording afleggen voor hun acties.

Aanbevelingen voor de actie

Het is onmogelijk in de 21ste eeuw zich een duurzame ontwikkeling voor te stellen die haar wortels niet heeft in de kwaliteit van de mensen of in een open, democratische maatschappij. Wil men die doelstellingen verwezenlijken, dan is het noodzakelijk een volledige, effectieve participatie in de politieke processen na te streven die leidt tot meer transparantie en meer verantwoording in het publieke leven en tot een grotere menselijke capaciteit op alle gebied. Dat is geen nieuwe boodschap, maar de ervaring met de ontwikkeling van de voorbije decennia duidt erop dat de meeste ACS-landen nog een eind van huis zijn.

De ervaring die de Europese civiele maatschappij doormaakte kan en mag niet klakkeloos worden overgedragen op de sociale, politieke en economische werkelijkheid van de ACS. Toch zouden de ACS-regeringen en -onderhandelaars ernstig moeten nagaan hoe ze Europa kunnen inschakelen in de promotie van de ontwikkeling en in het versterken van de civiele maatschappij. De voorrang die aan de privé-sector gegeven wordt, is slechts één aspect van een bredere strategie die alle sectoren moet versterken, als men een ongelijke groei en nieuwe spanningen wil vermijden bij de ontwikkelingsinspanningen van de ACS-landen.

Men kan verschillende actieterreinen onderscheiden, waarvan sommige in de eerste plaats de ACS-landen aangaan, terwijl andere een consensus tussen ACS en EU vereisen.

Acties van de regeringen van ACS en EU

Zich ertoe verbinden een rol toe te wijzen aan de civiele maatschappij in de onderhandelingen en in de eindconventie tussen ACS en EU.

Bijdragen tot een gunstig klimaat voor de groei en de effectieve participatie van de civiele maatschappij, door de hinderpalen te verwijderen en door haar te steunen langs beleid en instituties. Met name zouden de ACS-regeringen de organisaties van de civiele maatschappij duidelijk en effectief moeten erkennen als actoren van ontwikkeling, zoals de privé-sector dat doet. Decentralisatie van het politieke en administratieve gezag kan bijdragen tot een betere verstandhouding en samenwerking tussen de civiele maatschappij en de openbare sector.

Aandacht schenken aan het opbouwen van de menselijke bekwaamheid om de participatie van de civiele maatschappij aan de ontwikkeling te bevorderen en te organiseren. Het gaat hier over tal van gebieden, maar voorrang dient gegeven aan het verbeteren van de communicatietechnologie, die de toegang tot informatie en debat vergemakkelijkt. Uitwisseling van ervaringen, met name tussen landen van het Zuiden of op regionaal vlak, moet aangemoedigd worden. Vrouwen, jongeren en de privé-sector zijn hiervoor prioritair.

Financiering ter beschikking stellen voor ontwikkelingsprogramma’s van organisaties van de civiele maatschappij. Het is onrealistisch acties te plannen in een van de bovenaangehaalde gebieden zonder akkoord over de financiële implicaties ervan. Als er aanvaardbare acties voorzien zijn voor participatieve ontwikkeling en voor democratieopbouw in de 21ste eeuw, dan is dat een goede reden om de financiering van programma’s van de civiele maatschappij op te nemen in de samenwerkingspakketten waarover nu onderhandeld wordt.
Acties door organisaties van de civiele maatschappij in ACS-landen en in Europa

In de eigen organisatie het debat verruimen over de civiele maatschappij en over het ontwikkelingsbeleid in de context van de EU-ACS-onderhandelingen.

De bekwaamheid verhogen om programma’s te realiseren die beantwoorden aan hoge normen van doelmatigheid, transparantie en verantwoording.
Noten:

1. ACP Secretariat, The Libreville Declaration, uitgevaardigd door de eerste Top van ACS staatshoofden en regeringsleiders, Libreville, Gabon, 7 november 1997.

2. ACP Secretariat, ACP-EU Future Relations: Basic Principles and Guidelines in the Area of Development Cooperation, als bijlage van de Declaration of the Conference of the ACP Ministers of Finance on Monetary and Financial Issues, Brussel, 25-26 juni 1998.

3. Europese Unie, Guidelines for the Negotiation of new Cooperation Agreements with the African, Caribbean and Pacific (ACP) Countries, Policy Guidelines for future EU-ACP Relations, herzien op 22 december 1997, Brussel.

4. ACP Secretariat, Declaration of the ACP Ministers of Foreign Affairs, Brussel, 27 september 1998.

5. Ibidem.

6. Europese Unie, Policy Guidelines cf. supra.

7. De arrestatie in Groot-Brittannië van Augusto Pinochet na een Spaans uitleveringsverzoek is daarvan een voorbeeld.

8. ACP Secretariat, ACP Group Negotiation Mandate, Brussel, september 1998.

Bibliografie:

ACP SECRETARIAT, ACP-EU Future Relations: Basic Principles and Guidelines in the Area of Development Cooperation, bijlage van de Declarations of the Conference of the ACP Ministers of Finance on Monetary and Financial Issues, Brussel, 25-26 juni 1998.

ACP SECRETARIAT, ACP Group Negotiating Mandate, Brussel, september 1998.

ACP SECRETARIAT, The Libreville Declaration; Adopted bij the First Summit of ACP Heads of State and Government, Libreville, Gabon, 7 november 1997.

EUROPESE UNIE, Guidelines for the Negotiation of new Cooperation Agreements with the African, Caribbean and Pacific (ACP) Countries, Policy Guidelines for Future EU-ACP Relations, herzien 22 december 1997, Brussel.

EUROPESE COMMISSIE, Green Paper on Relations between the European Union and the ACP Countries on the Eve of the 21st Century, Challenges and Options for a New Partnership, Europese Commissie, Brussel, 1996.

De auteur is expert gedecentraliseerde samenwerking en is afkomstig van Trinidad & Tobago.