Europa verdeelt zuidelijk Afrika

Groot nieuws op 4 juni in Brussel: er werd een Economisch Partnerschapsakkoord –zij het dan een interim-EPA– gesloten met een aantal landen uit zuidelijk Afrika. Voormalige Europese kolonies kregen al jaren geleden zo’n EPA aangeboden, maar vandaag is nog maar één definitief EPA ondertekend, dat met de Caraïben. Sinds enige tijd onderhandelen ook Botswana, Namibië, Lesotho, Swaziland, Mozambique, Zuid-Afrika en Angola samen over ‘hun’ EPA. Op Angola en Mozambique na zitten deze landen in een gemeenschappelijke douane-unie, de Southern Africa Customs Union. Alle zeven maken zij ook deel uit van de veel grotere Southern African Development Community (SADC), met in totaal vijftien landen. Maar zelfs de zeven onderling zijn het niet eens over het EPA-voorstel van de Unie.
Angola en Zuid-Afrika hadden al laten weten dat zij voorlopig niet meedoen, maar op de ondertekeningsceremonie in het Justus Lipsiusgebouw aan het Schumanplein is ook Namibië niet komen opdagen. De bevoegde minister van Mozambique is dan weer ‘verhinderd’. Slechts drie van de zeven landen waarmee onderhandeld wordt, gaan die morgen dus formeel in op de Europese vrijhandelsplannen. Volgens de statuten van de SACU mag echter geen enkel lid individueel handelsovereenkomsten met derden sluiten. Samen uit of samen thuis. Het ziet er dus naar uit dat ’s wereld oudste douane-unie zopas aan diggelen is geslagen. ‘Europa voert in de lijn van zijn beleidsdocument ‘Global Europe’ een offensieve economische politiek, door het sluiten van uiterst liberale handelsovereenkomsten’, reageert Marc Maes van de Vlaamse ngo-koepel 11.11.11. ‘Als de Unie daarvoor lidstaten onderling tegen elkaar moet uitspelen, neemt ze dat voor lief.’
Veel te verliezen
Maar uit informele gesprekken vóór de ondertekening blijkt dat het sowieso al hommeles was in de regio. We leggen ons oor te luisteren bij enkele diplomaten en ministers die daags voor de ondertekening verzamelen in Hertoginnedal, voor een conferentie over diamant. Iemand van de Namibische ambassade: ‘Wij willen meer garanties bij een aantal geschilpunten in de tekst, maar Botswana heeft verkozen nu toch al te tekenen, zonder ons. Wat kunnen we daaraan doen? We zijn broers en broers kun je niet kiezen.’ Een Botswaanse topdiplomaat fulmineert op het bordes tegen Zuid-Afrika, omdat de regionale grootmacht nee blijft zeggen tegen de actuele EPA-tekst. ‘Toen Zuid-Afrika zijn vrijhandelsakkoord met Europa (TDCA) sloot, moesten wij, als deel van de SACU, wel volgen, ook al hadden wij bij zo’n akkoord niets te winnen, integendeel! Wij maken de facto deel uit van een vrijgemaakte markt. Maar nu wij van Zuid-Afrika een tegemoetkoming vragen door mee te ijveren voor een EPA dat voor ons belangrijk is, geven ze niet thuis.’
En waarom tekent Botswana wel en de andere landen niet, vragen we aan een toponderhandelaar van de EU. ‘Angola heeft zijn olie en wil zijn industrie ontwikkelen achter hoge tariefmuren. Zuid-Afrika heeft al een vrijhandelsakkoord met Europa.’ Het land is bovendien bevreesd om Europese concurrenten te krijgen in ‘zijn’ achtertuin. Lesotho en Swaziland zijn ‘Minst Ontwikkelde Landen’ en mogen sowieso vrij blijven uitvoeren naar Europa. ‘Alleen Botswana en Namibië hebben te verliezen als ze geen interim-akkoord ondertekenen. Want dan kan Europa hen in het slechtste geval schrappen uit de lijst van landen die zonder heffingen of quota toegang hebben tot de Europese markt. Dat zou bijvoorbeeld een ramp zijn voor de export van rundvlees uit Botswana en Namibië.’
En waarom houdt Namibië voorlopig toch het been stijf? ‘In Namibië zijn de veefokkers voornamelijk blanke grootgrondbezitters en zij zullen het eerst getroffen worden als Europa zijn grenzen sluit voor Namibisch rundvlees. Dat verklaart misschien waarom er bij de zwarte machthebbers in Namibië iets minder animo is om snel dit interim-EPA te ondertekenen dan in Botswana, waar de veehouderij in zwarte handen is.’ Alles hangt af van de strengheid van de Europese Commissie. Die zegt off the record verbaasd te zijn over de houding van Namibië. Als de Namibiërs nog lang bedenktijd vragen, riskeren zij sancties. In Botswana nemen ze dat risico blijkbaar liever niet, zeker niet met het vooruitzicht van verkiezingen later dit jaar.
Machtsspel in de regio
Daags na de ondertekening zegt de Zuid-Afrikaanse minister Rob Davies tegen een Zuid-Afrikaanse krant dat dit de douane-unie op de helling zet. ‘Wij zullen niet toestaan dat goederen die niet in onze vrijhandelsovereenkomst met Europa staan via deze landen bij ons binnenkomen. Als wij daarvoor opnieuw grenscontroles moeten invoeren met Botswana, Lesotho en Swaziland, dan moet dat maar.’ Is hiermee de douane-unie op sterven na dood? En is dat de schuld van Europa of van het onderlinge machtsspelletje in de regio? Of beide?
Volgens de EU-onderhandelaar van daarnet hebben de EPA’s de zwakke regionale integratie van Afrika eerder blootgelegd dan veroorzaakt. ‘Veel Afrikaanse staten zijn er blijkbaar trots op vrachtwagens drie uur te laten wachten aan hun grenspost en beseffen niet hoeveel geld ze mislopen met dit soort obstakels, met slechte wegen, met gebrekkige telecommunicatie.’ De man geeft node toe dat Europa de bal heeft misgeslagen met zijn ‘regionale integratie’, door in te zetten op een blijkbaar afwezige tendens tot meer samenwerking. Als ten slotte niet alle zeven landen een EPA tekenen, zal Europa inderdaad nog meer wanorde hebben gesticht dan er al was.
Chris Stevens van de Britse denktank Overseas Development Institute: ‘De EPA’s hebben overal regionale integratie ondermijnd, uitzonderingen als de East African Community of Cariforum niet te na gesproken. Ik zie weliswaar geen objectieve reden waarom de ondertekening van dit EPA het einde betekent van SACU, maar het kan de interne onenigheden wel aanscherpen, bijvoorbeeld over de verdeling van de douane-inkomsten. Door de EPA’s is het nu onmogelijk geworden om nog een grote douane-unie op te zetten in de SADC-regio. Want welk land dat geen EPA heeft zal bij een douane-unie willen aansluiten die Europese goederen reeds vrije toegang heeft beloofd? Anderzijds: nog voor de EPA was de steun voor zo’n grotere douane-unie al weggezakt. De Europese Unie heeft, zou je kunnen zeggen, een koe geschoten die eigenlijk al dood was.’