Luciditeit en durf

Daarbij is het belangrijk voor ogen te houden dat South Research slechts met een beperkt aantal NGO’s op reguliere wijze samenwerkt. Hoewel die NGO’s in hun globaliteit vrij representatief zijn voor de Vlaamse NGO-wereld, is hun aantal te klein en de samenwerkingsbasis te smal om veralgemenende conclusies met betrekking tot de sector te kunnen trekken.

We zullen hierna voor een goed begrip eerst de voornaamste uitdagingen kort op een rijtje zetten. Nadien komt hun relevantie voor de Vlaamse NGO’s aan de orde. Vervolgens wordt nagegaan hoe zij op deze uitdagingen (kunnen) reageren en ten slotte worden enkele globale aanzetten gegeven naar de toekomst toe.

Uitdagingen uit verschillende hoeken

De NGO’s worden geconfronteerd met twee soorten uitdagingen die met elkaar verbonden zijn. Enerzijds zijn er de diepgaande veranderingen in de mondiale context en hun onvermijdelijke weerslag op het functioneren van de NGO’s. Anderzijds zijn er de groeiende twijfels t.a.v. de relevantie en effectiviteit van het ontwikkelingswerk in het algemeen en dat van de NGO’s in het bijzonder.

Op wereldvlak vindt momenteel een proces van economische globalisering plaats dat een aantal zekerheden waarmee NGO’s vrij lang hebben geleefd in vraag stelt. De gedachte dat de staat en de internationale organisaties de voornaamste vormgevers zijn van economische groei en welvaart wordt meer en meer ter discussie. Machtige economische actoren die in toenemende mate kapitaal, technologie en informatie controleren en grotendeels aan elke democratische controle ontsnappen, blijken in stijgende mate de agenda en de richting van de ontwikkeling te bepalen. De opkomst van een brede waaier maatschappelijke groepen (de ‘civiele maatschappij’) die ijveren voor nieuwe vormen van bestuur en democratie kan die evolutie slechts ten dele neutraliseren. Het is hoe dan ook duidelijk dat in die sterk veranderde context het belang van de traditionele hulpvormen (financiële ondersteuning, technische assistentie enz.) sterk afneemt, zelfs als men de daling van de hulpbudgetten buiten beschouwing zou laten.

In het Zuiden worden Vlaamse NGO’s met bijkomende uitdagingen geconfronteerd. Onder buitenlandse druk herdefiniëren de lokale overheden hun rol en stoten zij onverkort een aantal taken in de economische, financiële en sociale sector af. NGO’s worden in toenemende mate gevraagd (en soms verleid) om een deel van deze taken over te nemen. Daarbij moeten ze aan de slag in een context die snel in complexiteit toeneemt en waarin niet alleen met hun doelgroepen maar met allerhande actoren samenwerkingsrelaties moeten worden uitgebouwd. In dit snel veranderende krachtenveld ondervinden Vlaamse NGO’s dat hun geprivilegieerde partners, de lokale NGO’s, zich veel sneller en diepgaander ontwikkelen. Voor Vlaamse NGO’s rijdt de trein dikwijls te snel, zodat partnerships onder druk komen en het voor hen steeds moeilijker wordt in hun Zuidwerking een meerwaarde te ontwikkelen.

Ten slotte worden NGO’s geconfronteerd met de groeiende twijfels over het nut van de ontwikkelingssamenwerking. De problemen van met name het Afrikaanse continent tonen duidelijk aan welke de marginale invloed is van alle goedbedoelde inspanningen gedurende meer dan 30 jaar. Daarbij komt binnen de kring van ontwikkelingsdeskundigen de goede reputatie van NGO’s steeds meer onder druk te staan. Bij nader inzien blijken NGO’s dikwijls niet beter te scoren dan andere (meer bekritiseerde) actoren; van hun veel geroemde kwaliteiten (kostenefficiëntie, gerichtheid op de arm(st)en, participatie, innovaties) blijkt op het terrein dikwijls weinig te merken. Ook hun ongebondenheid wordt in vraag gesteld omdat hun toegenomen afhankelijkheid van overheidsbudgetten zou leiden tot ‘instrumentalisering’: NGO’s als (in het beste geval goedkope en bekwame) uitvoerders van het overheidsbeleid.

Als het regent in Parijs… enkele bedenkingen bij deze uitdagingen

De uitdagingen die hierboven zijn geschetst, klinken degenen die met de sector vertrouwd zijn zeker niet vreemd in de oren. Ons valt evenwel op hoe beperkt de rol van Vlaamse NGO’s geweest is bij hun formulering. Zij nemen analyses van mondiale ontwikkelingen grotendeels over van de grote, goed uitgebouwde Noordelijke én Zuidelijke NGO’s die hun kijk op het wereldgebeuren formuleren vanuit hùn ervaringen, bekommernissen en ambities. Eenzelfde vaststelling geldt voor de kritiek op de kwaliteit van de ontwikkelingssamenwerking: de conclusies worden overgenomen van studies uit andere landen, gewoon omdat er over de kwaliteit van het Vlaamse NGO-werk in het Zuiden te weinig betrouwbaar empirisch materiaal bestaat.

Een en ander betekent uiteraard niet dat de hierboven geschetste uitdagingen niet relevant zouden zijn voor de Vlaamse NGO’s. Niettemin blijft voorzichtigheid geboden. Als sterkere en beter georganiseerde NGO’s in grote mate de agenda bepalen, rijst onvermijdelijk de vraag in hoeverre die agenda relevant is voor de kleinere Vlaamse NGO’s (en hun partners in het Zuiden) en in hoeverre die NGO’s de nood aanvoelen om zich die agenda eigen te maken. Daarbij komt dat NGO’s het moeilijk blijven hebben om uit te gaan van enkele ‘harde’ realiteiten. Enerzijds zijn er tekenen van een nieuwe zakelijkheid en erkent men de beperkte invloed van de ontwikkelingssamenwerking op het wereldgebeuren en de beperkte rol die NGO’s binnen die samenwerking spelen. Anderzijds blijven hun ambities dikwijls onverkort het ongebreidelde optimisme van de voorbije decennia uitstralen. Gegeven de relatieve zwakte van de Vlaamse NGO-sector, bestaat er dan ook een reëel gevaar dat de kloof tussen ambities en capaciteiten, tussen retoriek en praktijk, blijft bestaan. De lofwaardige pogingen uit het recente verleden om de hierboven geschetste uitdagingen naar de realiteit van de Vlaamse NGO’s te vertalen, hebben daaraan weinig kunnen veranderen.

Nieuwe wijn in oude zakken of oude wijn in nieuwe zakken?

De publicatie van ‘Het orkest van de Titanic’ en het document van de Ekstermolengroep ‘Naakte Keizers of Volwaardige Partners’ worden algemeen aangezien als de twee belangrijkste knuppels in het dichtbevolkte NGO-hoenderhok. Ons lijkt evenwel de hervorming van de medefinanciering, ten dele het gevolg van het Ekstermolen-initiatief, de voornaamste factor van verandering te zijn geweest. We willen even ingaan op deze veranderingen en proberen iets dieper te graven.


Vlaamse NGO’s hebben erg verschillend gereageerd op bovengenoemde uitdagingen. Hun houding kan nog het best vergeleken worden met de uiteenlopende reacties op de zogenoemde ‘millenniumbom’ en wat er allemaal kan gebeuren als de laatste seconden van 1999 zijn weggetikt. Een beperkt aantal NGO’s zijn onder de indruk geraakt van hetgeen op hen afkomt en hebben besloten met de uitdagingen aan de slag gegaan. Andere denken dat het niet zo een vaart zal lopen, maar voelen zich niettemin een tikkeltje ongerust en bevraagd, wat zich meestal vertaalt in ad hoc reacties zonder veel interne coherentie. Een derde groep tenslotte laat zich weinig aan de heisa gelegen en is veeleer geneigd achter het hele gebeuren de hand te zien van een aantal specifieke belangengroepen die via de creatie van een panieksfeertje goede zaken hopen te doen en hun positie op de ontwikkelingsmarkt willen versterken.

In principe zouden de hierbovengeschetste ontwikkelingen op het geopolitieke en economische vlak NGO’s moeten aanzetten om een aantal zekerheden op te geven en nieuwe strategieën te ontwikkelen die hen moeten in staat stellen effectief op de veranderingen in te spelen. Hiervan is binnen de Vlaamse NGO-wereld weinig te merken, ook al omdat slechts een beperkt aantal NGO’s hun werking expliciet met de evoluties op wereldvlak verbinden. Bij de NGO’s die dat wel doen, is men het stadium van de reflectie zeker nog niet voorbij. Er wordt nagedacht, voorlopig met weinig concrete gevolgen voor de Zuidwerking. Globaal genomen hebben Vlaamse NGO’s een aantal aandachtspunten overgenomen zonder voldoende uit te gaan van hun eigenheid en van hun specifieke rol en functie in het ontwikkelingsgebeuren die nu eenmaal sterk kunnen afwijken van die van hun partners elders in de wereld.

Men zou mogen verwachten dat de uitdagingen die het ontwikkelingswerk van de NGO’s als zodanig in vraag stellen, de NGO’s meer bezig houden. In feite is het echter de hervorming van de medefinanciering die de voornaamste motor tot verandering van de NGO’s is. Die hervorming is aan de NGO’s van buiten opgelegd. Ze heeft echter duidelijk een aantal ontwikkelingen op gang gebracht: NGO’s proberen hun werking te stroomlijnen in de richting van een grotere coherentie, er is een grotere onderlinge samenwerking en er worden hier en daar stappen ondernomen om de werking in zijn geheel te evalueren en, daaraan verbonden, te reflecteren rond de eigen visie en missie. Hoewel deze veranderingen grotendeels extern zijn geïnduceerd en vele NGO-reacties niet vrij zijn van opportunisme, kan men er niet onderuit dat zij in principe de kwaliteit van het werk kunnen verbeteren. De eerste veranderingen in die zin zijn trouwens merkbaar, maar… ze verlopen moeizaam en vragen veel tijd en het is maar de vraag of zij op korte termijn een afdoend effect kunnen ressorteren en een trendbreuk kunnen bewerkstelligen in het toenemend pessimisme t.a.v. de effectiviteit van de NGO-werking.

Een meer verontrustende vaststelling is dat de vele NGO’s zich in wezen slechts hebben aangepast aan de nieuwe regelgeving, niet om haar intrinsieke verdiensten, maar omdat zoiets nu eenmaal noodzakelijk is om de toegang tot de medefinanciering te vrijwaren. Eenmaal de noodzakelijke aanpassingen doorgevoerd via de formulering van een programma valt het veranderingsproces stil: de druk is van de ketel en de formulering van duidelijke uitvoeringsstrategieën is naar de achtergrond verwezen, zeker als die pijnlijke keuzen (zoals het afstoten van een deel van het oude programma) inhouden.

Het orkest van de Titanic… herbekeken

Al bij al lijkt het bovenstaande aan te tonen dat de reacties van de NGO’s niet in verhouding staan tot de ernst en de complexiteit van hun uitdagingen. Kunnen we daaruit dan besluiten dat de vroeger gemaakte vergelijking met het orkest van de Titanic dat nog altijd hetzelfde liedje blijft spelen, blijft opgaan? Wij denken van niet, of toch niet helemaal. Allereerst omdat die vergelijking geen recht doet aan de complexe situatie van de NGO’s maar… evenmin aan de leden van het Titanic-orkest. Als we de veel bekeken Titanic-film als referentie mogen nemen, dan blijkt dat de orkestleden ten volle beseften hoe precair hun situatie was. Zij hebben er evenwel bewust voor gekozen hun enige op dat ogenblik relevante deskundigheid ten dienste te stellen van hun panikerende medepassagiers en zijn niet gaan lobbyen voor een plaats op de overbezette reddingsboten. Hebben zij met andere woorden niet voor de beste oplossing gekozen, gegeven hun eigen beperkingen en de ‘uitdagingen’ waarmee ze werden geconfronteerd? Het is niet onze bedoeling om hierna de parallel tussen het Titanic-orkest en de Vlaamse NGO’s al te ver door te trekken (wij zullen het bijvoorbeeld niet hebben over het beperkt aantal plaatsen op de reddingsboten en wie op die plaatsen het meest aanspraak kan maken). Niettemin kan de vergelijking ons een aantal dingen opleveren.

Roeien met te korte riemen?

Als we kijken naar de houding van de Vlaamse NGO’s t.a.v. de mondiale ontwikkelingen lijkt het ons bijvoorbeeld niet meer dan normaal dat zij in het ontwikkelen van nieuwe strategieën geen voortrekkersrol spelen. Zij kùnnen dat eenvoudigweg niet omdat zij niet beschikken over de middelen die een aantal van hun partners in Noord en Zuid wél hebben. In die situatie mogen Vlaamse NGO’s al tevreden zijn als zij hun wagonnetje aan dat van de trein van de sterke NGO’s kunnen haken, al moeten ze goed blijven uitkijken waar die trein naartoe rijdt… Waar het op aankomt, is dat zij hun beperkingen erkennen en een ernstige poging doen om zich zinvol te positioneren tegenover de internationale NGO-agenda en om na te gaan welke implicaties deze inhoudt voor hun eigen werking.

De zaken liggen anders als het gaat over de twijfels t.a.v. het nut van ontwikkelingswerk en de hieraan gekoppelde kwaliteitseis ten aanzien van de Vlaamse NGO’s. Hun zwakten op dit vlak kunnen hen wel degelijk tot op grote hoogte aangewreven worden: men kan van de leden van een orkest tenminste eisen dat ze hun liedje goed spelen, zeker als ze al jaren in het orkest zitten. En dat lukt de meeste Vlaamse NGO’s momenteel niet; de valse noten zijn niet uit de lucht, al worden die dikwijls niet gehoord (misschien is men zich er zelfs niet van bewust). NGO’s zijn dikwijls slechts tot verandering bereid na uitwendige druk, uit institutioneel eigenbelang en uit overlevingsdrang. Nieuwe overheidsmaatregelen worden niet op hun intrinsieke ontwikkelingswaarde beoordeeld, maar met de rekenmachine in de hand: wat brengt het ons op? Pogingen om koepels te versterken en tot gezamenlijke afspraken te komen ketsen af op individualisme en op kortetermijnoverwegingen.

Tot nu toe zijn de Vlaamse NGO’s voor zoveel immobilisme en opportunisme zelden afgestraft. Omgekeerd worden zij die consequent in kwaliteit investeren, ook zelden beloond. De redenen zijn genoegzaam bekend: de gevolgen van een goede of slechte Zuidwerking komen zelden aan de oppervlakte; de doelgroepen van NGO’s en dikwijls ook hun partners zijn te zwak om kwaliteit af te dwingen; de belangrijkste donoren van de NGO’s (ABOS en EU) hebben het te druk met het op orde brengen van hun interne keuken terwijl ze intussen de NGO’s via het systeem van de medefinanciering wel beschermen tegen hun concurrenten op de ontwikkelingsmarkt (bedrijven, Zuidelijke NGO’s…) Ook hebben NGO’s slechts in beperkte mate vat op de vele factoren die succes en mislukking van een ontwikkelingsinitiatief bepalen, zeker als men daarbij denkt aan de kleine schaal en aan de versnippering van de NGO’s.

Daarnaast is het onze ervaring dat men met de hervorming van de medefinanciering te hoog heeft willen grijpen. De plotse overgang naar een veeleisende programmatische aanpak waarin werking in Noord en Zuid geïntegreerd worden, vormt een te grote stap voor het merendeel van de NGO’s èn voor het ABOS. Het wekt dan ook geen verwondering dat veel NGO’s zich erg pragmatisch hebben opgesteld en zich vooral hebben gericht op het respecteren van de vormaspecten van de nieuwe regelgeving.

De Vlaamse NGO’s voeren anderzijds terecht aan dat de Belgische overheid niet echt bereid schijnt te zijn om in een kwalitatief sterke en professionele NGO-sector te investeren: NGO’s worden gedwongen hun schaarse middelen voor omkadering grotendeels op te offeren aan het naleven van een veeleisende regelgeving die weinig met ontwikkelingsrelevantie vandoen heeft. Daar staat evenwel tegenover dat de pogingen om vanuit de sector zelf bindende kwaliteitsnormen en kwaliteitsbevorderende procedures te ontwikkelen tot weinig resultaten hebben geleid, veelal door de onwil van een aantal NGO’s zelf.

NGO’s hebben dus nog heel wat werk op de plank willen ze erin slagen om de neerwaartse trend om te buigen. Zowel binnen elke NGO als op het vlak van de Vlaamse NGO-wereld kunnen er o.i., zelfs binnen de bestaande beperkingen, zinvolle stappen gezet worden. Zo houdt niemand NGO’s tegen om zich sterker te concentreren op een beperkt aantal thema’s en minder belangrijke onderdelen van de werking af te stoten. NGO’s doen er verder goed aan hun beleid systematisch te toetsen aan de gevolgen die dat beleid op grassrootsniveau in het Zuiden produceert; dààr wordt immers de uiteindelijke relevantie van alle inspanningen bepaald. Via goed uitgewerkte strategieën en uitgekiende allianties kunnen de Vlaamse NGO’s de voordelen van hun kleinschaligheid uitbuiten en zinvolle partnerships ontwikkelen die successen op lokaal vlak een ruimere verspreiding en toepassing doen vinden. Hun projecten en programma’s worden dan hefbomen voor een ruimere ontwikkeling. Zo’n strategie vereist evenwel een duidelijke visie en missie, een efficiënte functionering, een goede opvolgings- en evaluatiefunctie en correcte verantwoordingsmechanismen.

Daarnaast zou niets NGO’s mogen tegenhouden om hun federaties èn de overheid consequenter te stimuleren om kwaliteitsbevorderende regels en procedures uit te werken, zelfs als die op korte termijn in het eigen vlees snijden. De ervaringen met de huidige erg onvolmaakte hervorming van de medefinanciering tonen aan dat zelfs gebrekkige veranderingen effect kunnen ressorteren.

Bovenstaande maatregelen om de eigen winkel redelijk op orde te krijgen vragen extra inspanningen, maar kunnen op relatief korte tijdspanne worden doorgevoerd. NGO’s die daarin slagen moeten bekwaam zijn om met succes de lakmoesproef te doorstaan. Niettemin is het duidelijk dat de ontwikkelingen in het Zuiden het zelfs voor professionele en gevat anticiperende Vlaamse NGO’s steeds moeilijker zullen maken om een werking in het Zuiden te blijven verantwoorden. Hun relevantie zal in toenemende mate worden bevraagd. Een echte uitweg is er niet voor hen. Tenzij ons Titanic orkest, dat bewust en waardig voor de ondergang koos en zich niet mengde in het gevecht voor de dure plaatsjes op de reddingsboten, enige inspiratie zou bieden. Velen van de geredden bleven immers met een kater achter, terwijl over het orkest van de Titanic nog altijd wordt gesproken.

Noot:

1. … in het besef dat die, nog minder dan vroeger, gescheiden kan worden van hun activiteiten in het Noorden.

De auteur is medeoprichter en staflid van de vzw South Research die in 1984 werd opgericht om bij te dragen tot een verbetering van de kwaliteit van het ontwikkelingswerk in het Zuiden. Sinds 1992 verleent South Research ook diensten aan organisaties die zich richten op migranten en samenlevingsopbouw in België.

South Research werkt samen met een brede waaier van organisaties, variërend van lokale groepen en NGOs in het Zuiden, over NGOs in het Noorden tot nationale en internationale ontwikkelingsorganisaties.