Structuur en werking van de WTO

Het naamkaartje

De WTO ‘woont’ in Genève, Zwitserland, en werd als resultaat van de Uruguay-ronde van GATT opgericht op 1 januari 1995. Eind 1997 waren 132 landen lid. In 1996 werkte de WTO met een budget van 93 miljoen $. De Italiaan Renato Ruggiero leidt als directeur-generaal een staf van 500 personeelsleden.

De WTO heeft als belangrijkste functies:

- het beheer van de WTO-akkoorden;
- het bieden van een forum voor handelsonderhandelingen;
- het beslechten van handelsgeschillen;
- monitoring van het handelsbeleid van de lidstaten;
- technische ondersteuning en opleiding bieden aan ontwikkelingslanden;
- samenwerking met andere internationale organisaties.

Let op je woorden

In de GATT- of de WTO-context wordt elk woord gewikt en gewogen. Strikt genomen zitten onze teksten dan ook vol onnauwkeurigheden. Zo mag je eigenlijk niet spreken van GATT-leden. GATT was niet echt een organisatie, en officieel moest je de leden er dan ook aanspreken als ‘contracting parties’. Hetzelfde geldt voor de WTO, waar sommige leden, zoals de Europese Unie, geen leden landen, maar ‘custom territories’, zijn.

De WTO-akkoorden

De WTO zit boven op een eindeloze reeks deelakkoorden. Ze worden er in vier grote rubrieken ingedeeld: de akkoorden over goederen (veruit de grootste categorie), het akkoord over de diensten, het akkoord over het intellectueel eigendomsrecht, en daarnaast een beperkt aantal plurilaterale akkoorden (met name de akkoorden over burgerluchtvaart en over overheidsbestellingen, waarbij niet alle leden betrokken zijn).

De twee grootste akkoorden, diensten en goederen, volgen in grote lijnen hetzelfde schema: in een eerste deel komen de principes i.v.m. liberalisering en de algemeen toegestane uitzonderingen aan bod; een tweede deel beschrijft de akkoorden per deelsector; in het derde deel zit de lijst van concrete engagementen van de leden.

Daarnaast omschrijven de akkoorden de speciale behandeling voor ontwikkelingslanden en de geschillenregeling.

Onder de WTO vallen ook maatregelen om de transparantie van de internationale handel te vergroten. Concreet zijn de leden verplicht om bepaalde informatie door te geven, en wordt door de WTO regelmatig rapport uitgebracht over het handelsbeleid en de -prestaties van de leden. Het geheel hoort thuis onder de noemer ‘trade policy review’.

Stemmingmakerij

In de WTO wordt normaal bij consensus beslist. Het WTO-akkoord voorziet 4 specifieke gevallen waarover bij gebrek aan consensus stemming kan worden gevraagd:

- een interpretatie van één van de multilaterale handelsakkoorden kan worden aanvaard met een drievierde meerderheid van WTO-leden;

- eveneens bij drievierde meerderheid kan de ministeriële conferentie een lid vrijstellen van een verplichting onder een van de bepalingen uit de akkoorden (de zgn. ‘Waiver’);

- amenderingen bij bepalingen van de multilaterale akkoorden kunnen goedgekeurd worden door alle leden of voor sommige bepalingen bij tweederde meerderheid. De amendementen zijn dan wel enkel van kracht voor de WTO-leden die ze hebben aanvaard;

- beslissing over toetreding van een nieuw lid wordt genomen in de ministerconferentie, bij tweederde meerderheid; in periodes tussen twee ministerconferenties in, beslist de algemene raad, ook weer met een tweederde meerderheid.

De bestuursniveaus

I) formeel

De ministerconferentie is het hoogste orgaan. Ze vergadert minstens om de twee jaar en kan beslissingen nemen over alle onderwerpen onder elk van de multilaterale handelsakkoorden

Op het tweede niveau is er de algemene raad, die optreedt onder drie verschillende gedaantes. Eigenlijk is vastgelegd dat het lopende werk tussen de ministerconferenties in, afgehandeld wordt door drie instanties:

- de algemene raad

- het orgaan voor geschillenregeling (de ‘dispute settlement body’)

- het orgaan voor toezicht op het handelsbeleid (de ‘trade policy review body’)

In de praktijk gaat het telkens om de algemene raad die in de geschillenregeling en in de monitoring van het handelsbeleid onder andere referentietermen werkt. In de drie gevallen zijn alle leden van de partij en wordt er gerapporteerd aan de ministerconferentie.

Op het derde niveau is er dan een raad voor elk van de brede werkterreinen van het WTO- akkoord:

- de raad voor handel in goederen (of: ‘Goods Council’);

- de raad voor handel in diensten (of: ‘Services Council’);

- de raad voor handelsgebonden aspecten van intellectueel eigendomsrecht (of: ‘TRIPS council’).

Ook in deze raden zijn alle leden vertegenwoordigd.

Op het vierde niveau zijn we aanbeland bij de comités, de deelgroepen van de goederen- en de dienstenraad. De raad voor handel in goederen alleen al heeft 11 comités (cfr. het organogram) die elk een afgebakend domein op zich nemen . We blijven hier hangen op het vrij algemene niveau van ‘landbouw’, ‘markttoegang’, vrijwaringsmaatregelen enz.

De structuur onder de dienstenraad is wat minder uitgewerkt. Bovendien hebben de dienstencomités rond basistelecommunicatie en rond financiële diensten hun werk voorlopig beëindigd. De groep rond scheepvaartdiensten bestaat nog, maar heeft zijn werking opgeschort tot het jaar 2000.

Onder het orgaan voor geschillenregeling (op niveau van de algemene raad), vallen twee onderafdelingen: de panels voor geschillenregeling, en de ‘appalate body’ waarbij beroep kan worden aangetekend tegen panelbeslissingen.

2) Informeel op hoog niveau

Het echte WTO-werk gebeurt niet in de raden en de comités. Veiligheidshalve citeren we hier toch maar letterlijk uit een WTO-tekst: ‘Men kan zeggen dat een belangrijke doorbraak zelden in één van deze formele organen gebeurt en minst van al nog in de raden op hoger niveau. Op basis van consensus en zonder stemming spelen informele raadplegingen binnen de WTO – en soms zelfs daarbuiten - een cruciale rol in het bereiken van een akkoord met een zo breed en divers ledenbestand’.

Net buiten de formele structuur ligt de vergadering van de delegatiehoofden (de ‘HOD’, Heads of Delegations), waaraan in principe ook alle leden kunnen deelnemen.

Als het echt spannend wordt blijven kleinere groepen over. In de Uruguay-ronde had men het systeem van de zgn. ‘groene kamer’ vergaderingen (naar de kleur van het behang in het kantoor van de toenmalige GATT-baas). Daarbij waren soms nog tot 40 landen betrokken. Maar vaak, voor zeer gevoelige punten in de onderhandeling, viel men terug op overleg tussen twee, drie of vier landen. Die vergaderden soms in een van de betrokken landen. Op die manier creëert men ‘onderhandelende’ en ‘toekijkende’ leden. De toeschouwers rest enkel nog de mogelijkheid om het bereikte akkoord al dan niet te aanvaarden, niet om het nog bij te sturen.

Dit afzonderlijk overleg is nog sterker wanneer het multilateraal akkoord, zoals in de groep rond markttoegang, eigenlijk een samenraapsel is van toegevingen en engagementen die bilateraal tussen landen werden bedongen.

De ‘informele’ traditie werd binnen de WTO dan ook grotendeels behouden.

De geschillenregeling

Het afgesproken systeem voor geschillenregeling wordt ook door de WTO-leiding zelf beschouwd als één van de grote successen van de Uruguay-ronde. De leden hebben in principe beloofd dat ze geschillen niet zullen regelen in een bilaterale krachtmeting, maar dat ze een beroep zullen doen op het doorzichtige, multilaterale mechanisme dat hen door de WTO wordt aangeboden. Het geschil wordt voorgelegd aan een panel. De uitspraak van het panel wordt dan door de voltallige WTO bekrachtigd.

De bedoeling blijft natuurlijk wel om een volledige ‘rechtspraak’ door het panel in zoveel mogelijk gevallen te voorkomen. Begin 1997 waren 19 van de 71 ingediende geschillen ‘geregeld’ voordat de hele panelprocedure was doorlopen.

1) Vroegere gaten gedicht

De vroegere geschillenregeling onder de GATT had geen strikte deadlines en kon makkelijker vertraagd worden. Geschillen sleepten er dan ook vaak eindeloos aan. Enkele leemtes werden sindsdien alvast opgevuld. Vroeger was er bijvoorbeeld eerst een consensus nodig vóór de uitspraak van een panel kon worden toegepast. Nu wordt die uitspraak automatisch aanvaard, behalve als er unaniem beslist wordt om de uitspraak te verwerpen. Dat betekent dat het veroordeelde land nu alle WTO-leden op zijn hand moet kunnen krijgen vóór het een beslissing kan blokkeren.

2) Kort en goed?

Een normale panelprocedure, zonder aantekening van beroep, duurt nog hoogstens een jaar. Ze verloopt als volgt:



60 dagen Raadpleging/ verzoeningspogingen
45 dagen Samenstelling panel
6 maanden Verslag panel aan de betrokken partijen
3 weken Verslag panel aan WTO-leden
60 dagen Verslag aanvaard door Dispute Settlement Body (DSB)
Totaal 1 jaar
60 – 90 dagen Verslag in beroep
30 dagen DSB aanvaardt verslag in beroep
Totaal 1 jaar en drie maanden


De panels bestaan uit drie (of hoogstens 5 ) experts uit verschillende landen. Zij onderzoeken het bewijsmateriaal en maken uit welke partij het bij het rechte eind heeft. De panelleden worden gekozen uit een bestaande lijst van bekwaam bevonden kandidaten. Maar ook buiten de lijst kan worden gerekruteerd. Het is alleszins zo dat leden van een panel gekozen worden omwille van hun individuele capaciteiten en dat ze geen enkele verantwoording t.o.v. hun regering verschuldigd zijn.

Het WTO-akkoord beschrijft overigens op een vrij gedetailleerde manier hoe een panel moet te werk gaan.

3) Schuld en boete

Een land dat in het ongelijk gesteld wordt, gaat niet meteen de nor in. Als er bijvoorbeeld compensatie voor schade wordt gevraagd, krijgt het beschuldigde land 30 dagen om te bevestigen dat het zich aan de uitspraak van het panel wil houden. Het krijgt dan een ‘redelijke tijd’ om de zaak in de praktijk om te zetten. Na het wegtikken van die ‘redelijke tijd’ krijgt het nog 20 dagen om een praktische oplossing te bedenken. Gebeurt dat niet, dan kan de Dispute Settlement Body aan de verongelijkte partij toelating geven om bepaalde handelssancties te treffen. Er is in dit geval ook ‘gekruiste sanctionering’ mogelijk (handelsmaatregelen in een sector die in het geschil niet ter behandeling voorlag).

4) Maar hij is groot en ik ben klein

Of deze machinerie volstaat om bilaterale chantage uit het handelsverkeer te bannen is erg twijfelachtig. Kleine landen zullen wel uitkijken voor ze handelsmogendheden als de VS of de EU uitdagen en daardoor eventueel voordelen op lange termijn dreigen te verliezen.

5) Geschillenregeling in de praktijk

Op 23 januari 1995 diende Venezuela klacht in tegen de VS. De VS hanteerden volgens Venezuela regels die de petroleumimport vanuit dat land benadeelde. De VS pasten m.b.t. de chemische samenstelling van ingevoerde petroleumproducten striktere regels toe dan voor de binnenlandse. Dat was een schending van het principe van ‘nationale behandeling’.

De panelprocedure trad in werking. Precies een jaar later, op 29 januari 1996, had het panel zijn rapport afgewerkt. Intussen had Brazilië een gelijkaardige klacht ingediend en was het panel voor beide geschillen bevoegd verklaard. De VS gingen alleszins in beroep. Nog eens vier maand later was ook het rapport in beroep voorgelegd en door de Dispute Settlement Body bekrachtigd.

Het duurde meer dan zes maanden vóór de VS en Venezuela het eens werden over wat de VS nu precies aan hun reglementering moesten veranderen. De VS kregen dan 15 maanden, gerekend vanaf de uitspraak in beroep, om de nieuwe reglementering toe te passen. Uiteindelijk werden de nieuwe voorschriften op 19 augustus 1997 ondertekend.

Een speciale behandeling voor ontwikkelingslanden

Van de 132 WTO-leden zijn er 100 ontwikkelingslanden. Speciale behandeling (het zgn. ‘special and differential treatment) was voor hen al voorzien in deel 4 van GATT. In de WTO is het pakket speciale inspanningen overgenomen en aangevuld.

De uitzondering op het principe van wederkerigheid blijft hierin een belangrijk element. Hierdoor kunnen WTO-leden ontwikkelingslanden lagere tarieven aanrekenen zonder dat ze die ook voor andere WTO-leden moeten toepassen.

In de WTO-akkoorden komen de ‘extra’s’ in verschillende vormen voor:

- extra tijd om verplichtingen na te komen (bv. een overgangsperiode van 5 jaar);

- toestaan van meer of uitgebreidere uitzonderingen op afgesproken regelingen;

- extra toegevingen m.b.t. markttoegang enz.

In geschillen kunnen ontwikkelingslanden de bemiddeling inroepen van de directeur-generaal of van de voorzitter van de Dispute Settlement Body.

Daarnaast levert het secretariaat een aantal ondersteunende diensten. Het gaat dan om experts die juridisch advies kunnen geven, om extra opleidingen, enz.

En bovendien is er nu het speciale actieprogramma voor de Minst Ontwikkelde Landen (MOL’s).

Het ledenbestand

Leden van de WTO:

Op 22 oktober 1997 waren er 132 leden:

Antigua en Barbuda, Angola, Argentinië, Australië, Oostenrijk, Bahrein, Bangladesh, Barbados; België, Belize, Benin, Bolivia, Botswana, Brazilië, Brunei Darussalam, Bulgarije, Burkina Faso, Burundi, Kameroen, Canada, Centraal-Afrikaanse Republiek, Tsjaard, Chili, Colombia, Congo Brazzaville, Costa Rica, Cuba, Cyprus, Democratische Republiek Congo, Denemarken, Djibouti, Dominica, Dominicaanse Republiek, Duitsland, Ecuador, Egypte, El Salvador, Europese Unie, Fiji, Finland, Frankrijk, Gabon, Gambia, Ghana, Griekenland, Grenada, Guatemala, Guinee-Bissau, Guinee, Guyana, Haïti, Honduras, Hongkong, China, Hongarije, Ijsland, India, Indonesië, Ierland, Israël, Italië, Ivoorkust, Jamaica, Japan, Kenia, Korea, Koeweit, Lesotho, Liechtenstein, Luxemburg, Macau, Madagaskar, Malawi, Maleisië, Malediven, Mali, Malta, Mauritanië, Mauritius, Mexico, Mongolië, Marokko, Mozambique, Myanmar, Namibië, Nederland en Nederlandse Antillen, Nieuw-Zeeland, Nicarague, Niger, Nigeria, Noorwegen, Pakistan, Panama, Papoea-Nieuw-Guinea, Paraguay, Peru, Filipijnen, Polen, Portugal, Qatar, Roemenië, Rwanda, Saint Kitts en Nevis, Saint Lucia, Saint Vincent & the Grenadines, Senegal, Sierra Leone, Singapore, Slovaakse Republiek, Slovenië, Salomonseilanden, Zuid-Afrika, Spanje, Sri Lanka, Suriname, Swaziland, Zweden, Zwitserland, Tanzania, Thailand, Togo, Trinidad en Tobago, Tsjechische Republiek, Tunesië, Turkije, Oeganda, Uruguay, Verenigde Arabische Emiraten, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten, Venezuela, Zambia, Zimbabwe

Waarnemende landen (34)

Albanië, Algerije, Andorra, Armenië, Azerbeidzjan, Cambodja, China, Estland, Ethiopië, Macedonië, Georgië, Jordanië, Kaapverdië, Kazachstan, Kroatië, Kirgizië, Laos, Letland, Litouwen, Moldavië, Nepal, Oekraïne, Oezbekistan, Oman, Russische Federatie, Saoedi-Arabië, Seychellen, Sudan, Taipei, Tonga, Vanuatu, Vaticaanstad, Vietnam, Wit-Rusland.

Noot: alle waarnemende landen hebben hun kandidatuur voor lidmaatschap van de WTO gesteld, uitgezonderd Vaticaanstad, Ethiopië en Kaapverdië.

Internationale organisaties met waarnemende rol bij de algemene raad:

Verenigde Naties

UNCTAD

Internationaal Monetair Fonds (IMF)

Wereldbank

FAO

World Intellectual Property Organization (WIPO)

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)

De meeste informatie komt uit ‘trading into the future’, ‘an electronic guide to the WTO and its agreements’; af te tappen van de WTO-website.