Om de informele economie te doorbreken is meer analyse en vertrouwen nodig

De wereldwijde economische impact van COVID-19 is enorm. Maar voor veel ontwikkelingslanden blijft het moeilijk om de precieze schade op te meten, zegt Melanie Schellens. ‘Een groot deel van de economie speelt zich er in de informele sector af. Door de pandemie staat deze problematiek weer sterker in de belangstelling.’

In macro-economische statistieken is de informele economie moeilijk te vatten, toch is ze allerminst onzichtbaar. Vooral in arme landen is het alomtegenwoordig: straatverkopers, bouwvakkers, zelfverklaarde parkeerwachters, eetstalletjes, moto-taxi’s, familiale landbouw, …

In landen die zich ontwikkeld noemen is de informele economie vaak minder zichtbaar. Ze speelt zich af achter de voordeur, met huispersoneel, klusjesmannen en thuiswerkende freelancers. Ook een aantal formeel geregistreerde bedrijven, bijvoorbeeld in de bouw en het toerisme, draaien deels op basis van informele tewerkstelling. Dat is zeker niet alleen in ontwikkelingslanden het geval.

Digitalisering zorgt dan weer voor een groeiend segment informele tewerkstelling en transacties via allerhande deelplatformen, van maaltijdkoeriers tot vakantiehuizen. Dat alles toont de enorme diversiteit van de informele economie. We hebben het dan nog niet over het illegale circuit van drugs, nepmedicijnen, namaak of andere verboden spullen, dat zich om evidente redenen onttrekt aan de formele sector.

De Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) hanteert het uitgangspunt dat het merendeel van de werkers in de informele economie daar niet voor kiest, maar moeilijk anders kan. Dit omdat de formele economie hen geen plaats biedt en omdat ze geen andere bestaansmiddelen hebben.

Werkers in de informele economie zijn niet per definitie arm.

Dat maakt hen nog geen willoze slachtoffers: zij zoeken vaak bijzonder dynamisch naar de best mogelijke oplossing in de gegeven omstandigheden. Dat maakt hen evenmin per definitie arm. Werkers in de informele economie verdienen soms meer dan in de formele. Ze zijn kwetsbaar, maar of ze arm zijn, hangt niet alleen af van de tewerkstellingssfeer, maar ook van het aantal leden in hun huishouden dat er van moet rondkomen.

Lees ook

‘Liever dood aan corona dan aan honger’

Afbakenen, meten, analyseren

De informele economie is het thema bij uitstek voor de IAO. Er zijn inmiddels boeken vol geschreven met genuanceerde definities, maar samengevat gaat het om dat deel van de economie dat niet of onvoldoende gevat wordt in formele regelingen of overeenkomsten.

Finaal gaat het altijd om heel concrete mannen en vrouwen en hun dagelijks werk. Zonder of met een gebrekkige arbeidsovereenkomst. Zonder toegang tot sociale zekerheid. Zonder garantie op waardige arbeidsomstandigheden.

De informele economie is ook schadelijk voor de duurzaamheid van ondernemingen, die er minder productief zijn en moeilijker toegang krijgen tot financiering.

Tot slot vormt ze een bedreiging voor de rechtsstaat. Ze beperkt de overheidsinkomsten omdat veel minder belastingen en sociale bijdragen betaald worden. Ze hindert daardoor overheden in hun economisch, sociaal en leefmilieubeleid en verstoort de loyale concurrentie.

De IAO wil in de eerste plaats werknemers uitzicht geven op waardig werk, met meer rechten en zekerheden. Tijdens de Internationale Arbeidsconferentie van juni 2015 nam het aanbeveling 204 aan. Dat echode datzelfde jaar door in de VN-Duurzame Ontwikkelingsdoelstelling 8. Die focust op het bevorderen van een volgehouden, inclusieve en duurzame groei, met volledige, productieve tewerkstelling en waardig werk voor allen.

Ook de OESO volgt die lijn. In 2019 publiceerde het samen met de IAO de studie Tackling Vulnerability in the Informal Economy. En nu de omvang van de economische ramp door de pandemie begint te dagen, focust de OESO nog nadrukkelijker op sociale bescherming als belangrijk element om werkers in de informele economie meer weerbaarheid te geven.

De auteurs van een recent IMF-onderzoek willen de informele sector vooral beter meten, om ze te kunnen integreren in macro-economische gegevens zoals het bruto nationaal product. Zo kan beter worden opgevolgd wat haar bijdrage nu precies is, in productie, potentiële belastinginkomsten en inkomensverdeling.

Het jarenlange beleids- en analysewerk van onder meer de IAO heeft de definitie van het probleem wel verfijnd en leverde een grote hoeveelheid microgegevens op. Maar dat zorgde volgens het IMF nog niet voor een voldoende solide statistisch raamwerk. En dat bemoeilijkt de vergelijking tussen verschillende landen en regio’s.

Niet dat die informele sector helemaal onbekend is. Op basis van schattingen en combinaties van gegevens gaat het IMF ervan uit dat de output van de informele economie in Sub-Sahara-Afrika in 2010-2017 34,4 procent of ruim een derde van het BNP bedroeg. Ook in Europa was die nog goed voor een vijfde van het BNP.

In 2018 ging de Internationale Arbeidsorganisatie ervan uit dat zo’n 2 miljard mensen hun inkomsten haalden uit de informele economie.

Dat aandeel daalde afgelopen jaren wereldwijd. Maar door de COVID-crisis kunnen veel mensen opnieuw in de informele economie belanden. In haar uitgebreid statistisch rapport over de informele sector uit 2018 ging de IAO er (pre-COVID) van uit dat wereldwijd zo’n 2 miljard mensen of meer dan 60 procent van de werkende bevolking boven de 15 jaar hun inkomen halen uit de informele economie. Dat percentage is het hoogst in Afrika (85,8 procent), maar ook in Europa gaat het nog altijd om een kwart van de werkende bevolking.

Elk land heeft zijn eigen kenmerken. De omvang en precieze aard van de informele sector zien er soms anders uit dan de doorsnee voorstellingen.

Zo maakte de Wereldbank in 2012 een studie van de informele economie in West-Afrika. De resultaten ervan gingen in tegen enkele clichés. Informeel wil niet altijd zeggen: ongeorganiseerd rommelen in de marge.

Naast de vele kleinschalige sappelaars bestaan ook grotere informele ondernemingen die vaak meer dynamiek vertonen dan de formele bedrijven in deze regio. Ze opereren in goed georganiseerde netwerken die vaak ook politieke connecties hebben, waarbij de grens tussen informeel en illegaal erg dun kan worden. Zo’n systemen pak je niet op dezelfde manier aan als de individuele boeren die op het platteland voor hun dagelijks bestaan vechten en het beetje overschot op de lokale markt verkopen. Of de niet-ingeschreven dagloners die van de hand in de tand leven.

Inzoomen om te transformeren

Om het probleem terug te dringen zijn niet alleen meer fijnmazige gegevens nodig, maar vooral een grondigere analyse van de achtergronden, de politiek-economische en culturele context en de dieper liggende oorzaken. Overheidsbeleid blijft cruciaal om die oorzaken aan te pakken.

Gaten in de registratieverplichting, al te ingewikkelde procedures, fiscale uitzonderingsmaatregelen, ontbreken van solide arbeidswetgeving en/of lakse controle op de uitvoering, en regelrechte corruptie maken informele business as usual rendabel. Bovendien maken ze het des te moeilijker voor bedrijven die de regels volgen om het hoofd boven water te houden.

Informele business as usual is rendabel. Voor bedrijven die de regels volgen is het vaak moeilijker om het hoofd boven water te houden.

Om bedrijven naar de formele economie over te halen en daar te laten floreren moeten regelgeving en handhaving verbeteren. Maar tegelijkertijd zijn maatregelen nodig om de levensomstandigheden van individuele werkers te verbeteren. Dat gaat over het bevorderen van registratie van kleine ambachtslui en handelaars met het oog op meer rechtszekerheid, zorgen voor sociale bescherming in de vorm van algemene ziekteverzekering en andere sociale voorzieningen, organisatie en belangenvertegenwoordiging van werknemers, maar ook onderwijs en vorming.

Innovatieve projecten kunnen het goede voorbeeld geven en een belangrijke symboolfunctie hebben. Maar om te vermijden dat ze snel weer uitdoven moeten basisvoorwaarden vervuld worden. Wild uiteenlopende voorbeelden kunnen dat illustreren, van de formalisering van het taxivervoer in een West-Afrikaans land tot de invoering van de dienstencheques in België.

Van taxi-jaunes tot dienstencheques

Om met dat West-Afrikaanse land te beginnen: daar kwam het systeem van taxi-jaunes in de grote steden. Via een vorm van huurkoop kunnen individuele taxichauffeurs in ruil voor een maandelijkse bijdrage eigenaar worden van een nagelnieuwe auto met inbegrip van een digitaal tariefsysteem en tracking.

De chauffeurs zijn per definitie geregistreerd, de taxiritten worden centraal beheerd, hebben een vaste kilometerprijs en kunnen gereserveerd worden via een inbelnummer. Het biedt een legale job voor de chauffeurs, en een veilig vervoermiddel. Niet goedkoop maar toch betaalbaar voor de groeiende middenklasse in de grote steden. Dat levert een mooi project om een deel van een nijpend transportprobleem in de grootstad aan te pakken en tegelijkertijd binnen de formele sector te brengen.

Het systeem is inmiddels een aantal jaren in gebruik. Meer en meer chauffeurs slagen er in hun huurkoopcontract af te lossen. Maar daarmee stappen hoe langer hoe meer chauffeurs ook weer uit het systeem. Ze rijden verder volgens hun eigen voorwaarden, waardoor het taxivervoer langzaam maar zeker terug in het informele circuit dreigt weg te zakken.

Als pijnlijke waarschuwing rijden ook nog taxi’s uit het begin van de jaren ’90 rond, overblijfsels van een vergelijkbaar initiatief van een vorige regering. De rit met zo’n oudere versie kost een fractie van een tochtje in een taxi-jaune, maar de vehikels hangen met spuug en paktouw aan elkaar.

Het formele systeem heeft klaarblijkelijk niet genoeg aantrekkingskracht en wekt geen vertrouwen.

Toch blijven ze rijden, naast de vaker niet dan wel geregistreerde moto-taxi’s. Het formele systeem heeft klaarblijkelijk niet genoeg aantrekkingskracht en wekt geen vertrouwen. Het biedt (te) beperkte voordelen op het vlak van sociale zekerheid en winstmogelijkheden, maar legt wel sterke voorwaarden en controle op terwijl de pakkans bij onregelmatigheden in de informele sector veel kleiner is. In dergelijke vicieuze cirkel houdt de informele sector de formele in de tang.

Een voorbeeld dichter bij huis vormt het stelsel van dienstencheques, ingevoerd vlak na de millenniumwissel. In België houdt het ondertussen ruim 140.000 vooral laaggeschoolde vrouwen aan de slag in het formele circuit. Kort samengevat: er hangt een prijskaartje aan voor de overheid, maar er zijn ook terugverdieneffecten. Het systeem is niet perfect, er waren ook misbruiken, maar er is enig vertrouwen dat controles en sancties het kaf van het koren kunnen scheiden bij de dienstenchequebedrijven waar het personeel ingeschreven is.

Het stelsel werd ook in enkele andere Europese landen met redelijk succes ingevoerd en zorgde aantoonbaar, zij het bescheiden, voor het terugdringen van zwartwerk in de betrokken sectoren. Interessant detail is dat het idee desondanks in Nederland geen voet aan de grond lijkt te krijgen.

Aan twee zo verschillende voorbeelden kun je geen verhaal ophangen. De realiteit is veel complexer. Zo is de informele sector in België groter dan de huishoudhulp, net zoals die in het West-Afrikaanse land veel omvangrijker is dan de taxi-kwestie. Evengoed illustreren juist deze heel verschillende voorbeelden het belang van de context en de basisvoorwaarden die moeten vervuld zijn om duurzame (deel)oplossingen te vinden.

België heeft een van de beste sociale-zekerheidssystemen ter wereld, maar tegelijkertijd een hardnekkig armoedeprobleem. De financiering van de sociale zekerheid staat onder druk, het vertrouwen ook, maar het systeem houdt stand en beschermt mensen tegen wegzakken in een vicieuze cirkel.

In West-Afrika is de informele economie vaak dynamischer dan de formele maar ze levert geen middelen voor het uitbouwen van de sociale zekerheid, die er nog in de kinderschoenen staat. In het zog van de COVID-crisis worden (tijdelijke) maatregelen voor sociale bijstand ingevoerd, maar dat biedt nog geen structurele sociale bescherming. Daarvoor moet de vicieuze cirkel van oorzaken en gevolgen in de informele economie doorbroken worden.