Een werkbare belasting op buitensporige muntspeculatie

- De taks vormt een correct mechanisme om elke overmatige financiële speculatie te ontmoedigen. In het bijzonder kan het een goed instrument zijn om een totaal ongewenste vorm van speculatie, namelijk een massale muntspeculatie die een muntcrisis kan veroorzaken, met alle negatieve sociale gevolgen van dien, te ontmoedigen.

- Dit instrument zou inkomsten genereren die een financieringsbron kunnen zijn om grote economische en politieke uitdagingen van de wereld aan te pakken, zoals bv. het ondersteunen van de sociale ontwikkeling van de arme landen. Het kan niet alleen zorgen voor de financiering van opvangnetten die de negatieve gevolgen van de crisis lenigen, maar het zou vooral ook de kwetsbaarheid van de armen voor de desastreuze gevolgen van toekomstige crisissen verminderen. Bovendien zou het succesvol invoeren van een internationale transactietaks een aanzet kunnen zijn om te interveniëren (zelfs met een internationale taks) ten gunste van andere wereldwijde doelen (‘globale publieke goederen’).

Zo zou het voorstel twee vliegen in een klap slaan.

Deze bijdrage wil argumenteren dat een taks op financiële transacties (CTT) ook in de praktijk kan als hij zorgvuldig wordt bedacht en als rekening gehouden wordt met de valabele technische argumenten die tegen de oorspronkelijke Tobin-voorstellen werden geformuleerd. Een haalbare variant gaat uit van het werk van professor Bernd Spahn van de universiteit van Frankfurt, die zijn voorstel in 1995 lanceerde. Eigenlijk komt het er dus alleen nog op aan de nodige politieke wil voor de zaak te mobiliseren.

De krachtige impuls die uitgaat van de Aziatische muntcrisis kan worden gebruikt om een modest maar realistisch voorstel zoals dat van Spahn kansen te geven. Het zou nuttig zijn dit onderwerp nu op de internationale agenda te plaatsen, zodat verdere negatieve kritiek voorkomen wordt.

De internationale financiële stromen in toom houden

Het originele Tobin-voorstel

Het voorstel van Tobin wil een belasting heffen op elke wisseltransactie. Het originele voorstel dat James Tobin in 1972 lanceerde, vraagt een internationale, uniforme taks van 1% op elke contante omzetting van een munt in een andere. Het voorstel van Tobin spreekt spontaan zeer sterk aan, omdat het tegelijkertijd twee doelen treft:

- het ontmoedigt de speculatie door de munthandel duurder te maken, ‘door een beetje zand in de efficiënte wielen van de internationale financiële sector te strooien’. Daar de belastingvoet geen rekening houdt met de looptijd van de transacties zou het reële gewicht van de taks des te groter zijn naarmate de tijdshorizon van de operatie kleiner is. De kortetermijnspeculatie zou dus (meer) afgestraft worden, wat dan waarschijnlijk zal leiden tot een grotere wisselkoersstabiliteit.

- schattingen van de jaarlijkse opbrengst van de taks lopen uiteen van enkele tientallen miljarden tot enkele honderden miljarden dollar (afhankelijk van de taksbasis, van het percentage van de taks en van de financiële instrumenten die belast worden). Deze ‘wereldtaks’, die niet (volledig) door de soevereine staten beheerd zou worden, zou een echt ‘globaal’ inkomen vormen dat (gedeeltelijk) gebruikt kan worden om globale uitdagingen aan te pakken, bv. het verzekeren van een stabiel internationaal financieel systeem of wereldwijde armoedevermindering. Bovendien zou men geen beroep meer moeten doen op de schaarse middelen van IMF-leningen om de financiële stabiliteit na de crisis te herstellen. Het voorstel zou nog aantrekkelijker worden voor landen met beperkt budget (ook industrielanden) in de mate dat een deel van de inkomsten nationaal gebruikt kan worden om nationale problemen op te lossen.

De aantrekkingskracht van het voorstel is nog groter, want het kan worden aangewend om andere bestaande mistoestanden te corrigeren, zoals:

- de ongelijke verdeling van de globale rijkdom en van het scheppen van rijkdom. De globale rijkdom groeit tegenwoordig met ongeveer 700 miljard dollar per jaar, maar slechts een klein deel daarvan gaat naar de armsten. Bovendien bestaat die creatie van rijkdom voor een goed deel uit (speculatieve) investeringen in financiële activa.

- de huidige verwrongen belastingsstructuur, zowel internationaal als nationaal: internationale financiële transacties zijn zo goed als niet belast. Ook op het nationale niveau is er een groot onevenwicht tussen de belasting op arbeid en die op kapitaal. In het algemeen, en vooral vanuit een ethisch standpunt, bestaat en geen reden waarom financiële transacties, in tegenstelling tot alle andere transacties, niet belast zouden worden. Hier zou een taks van het Tobin-type een aanloop kunnen zijn voor een meer algemene inkomstenbelasting op kapitaal.

Ondanks deze spontane aantrekkingskracht werd het TOBIN-voorstel nooit ernstig overwogen in de grote internationale beslissingsfora, zelfs niet wanneer het in tijden van financiële crisis heropdook. Er bestaat een politieke afkeer tegen belastingmaatregelen die in de toekomst de nationale belastingsoevereiniteit zouden kunnen bedreigen als men een soort ‘internationale belasting’ gaat heffen (ook al gaat het in wezen over een nationale belasting die gedeeltelijk internationaal verdeeld wordt). Die afkeer is duidelijk zeer sterk in sommige grote landen. Daarnaast wordt het voorstel (terecht) fel bekritiseerd door financiële speculanten wegens een aantal technische problemen. Kader 1 geeft een overzicht van die problemen.

Kader 1: Technische argumenten tegen een taks van het Tobin-type

1. Problemen van afdwingbaarheid bij belastingontwijking: bepaalde actoren zullen trachten de operaties uit te voeren via andere instrumenten, via andere landen of langs andere tussenschakels die niet in de belastingsbasis opgenomen zijn, om deze zo te ontwijken.

- Voor wat het territoriale aspect betreft, zou een wereldwijde, universele toepassing nodig zijn, ook in de huidige ‘belastingsvrije’ territoria.

- Met betrekking tot de instrumenten moeten alle afgeleide wisselkoerstransacties in de belastingsbasis opgenomen zijn, zoals de zogenoemde termijnverrichtingen (‘forwards’), futures, swaps en opties. Sommigen gaan nog verder en zeggen dat ook andere financiële activa, die als alternatieven voor wisselverrichtingen kunnen doorgaan, in de basis opgenomen moeten worden. Het zou niet altijd gemakkelijk zijn voor die instrumenten een aangepast belastingtarief te bepalen dat evenwaardig zou zijn aan de belasting op contante wisseltransacties.

- Ook wat de soorten instituties aangaat, is het niet duidelijk welk type van financiële instellingen belast moet worden en welk type zeker niet. Bovendien bestaat het gevaar dat er een kat-en-muis-spel zonder einde ontstaat waarbij de financiële agenten telkens nieuwe gaatjes vinden om de taks te ontlopen terwijl de takserende overheid bezig blijft met die gaatjes te dichten.

2. Het is onmogelijk in een eenvoudig schema een duidelijk onderscheid te maken tussen wenselijke en niet-wenselijke muntoperaties. De belasting zou dus nieuwe distorties scheppen en de kostprijs van de ‘normale’ internationale financiële transacties (zoals deze in het kader van bijvoorbeeld internationale handelsverrichtingen of toerisme) verhogen. Mogelijk zouden bepaalde waardevolle marktsegmenten helemaal verdwijnen ten gevolge van de ingevoerde belasting.

3. Het is bovendien helemaal niet duidelijk dat ‘ongewenst’ speculatief gedrag voornamelijk uit kortetermijnoperaties bestaat. Evenmin is het evident dat kortetermijntransacties relatief meer gepenaliseerd moeten worden.

4. Het is helemaal niet evident dat de belasting grote schommelingen in de wisselkoers zou verminderen. Tevens dient gezegd dat het vanuit een ethisch perspectief niet zozeer gaat over de volatiliteit van de wisselkoers als wel over de gevolgen van ongewenste speculatie.

Het originele Tobin-voorstel is over de jaren heen herwerkt, waarbij met sommige kritieken rekening gehouden werd. Een aantal meer technische tegenargumenten vallen weg (1). Een belangrijk feit voor de haalbaarheid van de taks is dat in heel wat landen nu reeds (meestal bescheiden) financiële lasten worden geheven, gewoonlijk als taksen op de aankoop of de verkoop van aandelen en obligaties. Men noemt ze meer in het algemeen Securities Transaction Taxes of STT. In bepaalde gevallen werken deze STT heel efficiënt (2). Zelfs in de VS hebben sommige vooraanstaande academici hun (voorzichtige) goedkeuring gehecht aan (nationale) STT. Onder hen personen met hoge politieke functies, zoals Joseph Stiglitz (nu hoofdeconoom van de Wereldbank) en Lawrence Summers (nu secretaris van de Amerikaanse Schatkist). Tevens werden er - zonder veel succes - een aantal verwante alternatieven gelanceerd, zoals verplichte deposito’s zonder intrest bij de centrale banken (in verhouding tot de omvang van de aankoop van vreemde deviezen) of een kapitaalbelasting op netto valutabedragen.

Naast de blijvende bezwaren van politieke aard, vertoont zelfs de herwerkte versie, zoals overigens de meeste alternatieven, nog steeds een fundamentele zwakheid. Die zwakke plek betreft het vaststellen van de juiste hoogte van het belastingtarief: als een te hoge taks wordt geheven, zou die een ernstige belemmering vormen ook voor de gewenste operaties op de financiële markten, of zou hij aanleiding geven tot massale ontduikingspogingen; wordt het tarief van de taks te laag gesteld, dan zou deze de muntspeculanten niet afschrikken die aanzienlijke prijsveranderingen op korte termijn verwachten en zou hij tenslotte geen vat hebben op het ongewenste gedrag van wisselhandelaars en andere investeerders: zand tussen de wielen volstaat niet waar keien nodig zijn (Davidson 1997). Zolang die zwakke plek niet weggewerkt wordt, zal het financiële establishment, op grond van (correcte) technische argumenten, het voorstel blijven weigeren.

Een realistische uitweg: een twee-lagen CTT à la Spahn

Er bestaat gelukkig een oplossing voor de zwakke plek van de originele Tobin-taks. Een gemeenzame oplossing voor dit soort problemen bestaat erin de doelstellingen met de instrumenten te doen overeenkomen door een afzonderlijk instrument voor elke doelstelling te kiezen. Toegepast op deze context hebben we een instrument nodig dat enerzijds een tamelijk hoge opbrengst genereert door de omvang zelf van de belastingsbasis, zonder tegelijk een massaal ontwijkingsgedrag uit te lokken en zonder bijkomende distorties te veroorzaken. Anderzijds is er een mechanisme nodig dat slechts in werking treedt in heel speciale omstandigheden, namelijk bij grote speculatieve wisselkoersbewegingen met mogelijk ingrijpende negatieve gevolgen die zelfs het economisch systeem kunnen aantasten.

Zo’n voorstel werd door Bernd Spahn uitgewerkt (3). Het is een Tobin-taks in twee lagen, geheven als een nationale belasting, maar ingevoerd via een internationale overeenkomst, met een minimale heffing op alle transacties (de basistaks) en met een hoog belastingtarief (een belastingtoeslag) dat als een anti-speculatie-instrument alleen in werking treedt in tijden van wisselkoersberoering en op basis van goed afgebakende kwantitatieve criteria.

- De basisbelasting van een of twee basispunten (d.i. 0,01 of 0,02% van de wisseltransactie) zou geen aanmerkelijke distortie veroorzaken, zou niet leiden tot massale ontwijkings- of ontduikingspogingen en zou toch een aanzienlijke inkomstenbasis vormen. De belasting zou niet alleen inkomsten opleveren, zij zou ook een instrument van toezicht zijn dat toelaat de bewegingen van de markt te volgen.

- De toeslag heeft tot bedoeling een hoge belasting met sterk afremmend effect op te leggen wanneer zich buitensporige schommelingen van de wisselkoers voordoen. Spahn suggereert een techniek die zeer gelijkt op het mechanisme dat het vroegere Europees Monetair Systeem (EMS) hanteerde om de stabiliteit van de wisselkoers te verzekeren: de toeslag treedt in werking telkens de koers van een munt een vooraf bepaalde drempel overschrijdt. Die drempel zou bepaald worden op basis van een veranderlijke doelkoers. De ‘pariteit’ (zelf bepaald door een glijdend gemiddelde) met een veiligheidsmarge (een percentage van de doelkoers, zodat een speelruimte ontstaat). Als de munt zich binnen de speelruimte beweegt, wordt er geen toeslag geheven; alleen grootschalig speculatief gedrag zou de wisselkoers buiten de marge doen springen en het belastingstoeslagmechanisme gang zetten. Het mechanisme op zich ontmoedigt speculatief gedrag wegens de taksdreiging; in het ideale geval is de opbrengst van de toeslag dus nul. Anders dan in het EMS worden de wisselkoersen binnen de doelmarge gehouden door taxatie eerder dan door interventie van de centrale banken (die typisch werken via rentevoetverhogingen en via het putten uit internationale reserves).

De essentie van het toeslagmechanisme wordt duidelijk door de grafische voorstelling van figuur 1. De wisselkoerspariteit verandert in de tijd ten gevolge van de feitelijke wisselkoersschommelingen, waarbij een techniek van glijdend gemiddelde gebruikt wordt. Rond de pariteit wordt een bovenste en een onderste grens bepaald in verhouding tot deze pariteit, waardoor een marge ontstaat. Zolang de feitelijke wisselkoers zich in de marge beweegt, wordt alleen een lage taks geheven. Enkel wanneer de feitelijke wisselkoers uit de marge springt (door een grote wisselkoersverandering die mogelijk het gevolg is van een speculatieve aanval), wordt het verschil tussen de feitelijke koers en de grenswaarde (in de grafiek aangeduid als een schaduwzone) belast met een hoge taks of toeslag.

Het internationale financiële establishment en een aantal politieke beslissingsnemers (vooral in de VS) zullen zich misschien blijven verzetten tegen de taks, wegens de potentiële politieke draagwijdte ervan of wegens de verwachte negatieve effecten van een bijkomende distortie. De kritiek kan echter door volgende argumenten ontzenuwd worden:

- Het mechanisme werkt als een effectief opvolgingsinstrument, speciaal voor OTC-derivaten (Over the Counter - over de toonbank). De dure en onvolledige surveys van alle marktparticipanten die om de drie jaar door de BANK VOOR INTERNATIONALE BETALINGEN (BIB) uitgevoerd worden, zijn op dit ogenblik de enige informatiebron over marktvolume en -trends. Het beheer van de taks zal tegelijk zorgen voor een automatische statistische weergave van het marktgedrag, wat toelaat de marktbewegingen gemakkelijk te volgen en bij te sturen.

- Het Spahn-mechanisme zal het functioneren van het marktmechanisme niet beletten: anders dan kapitaalcontroles laat de glijdende doelkoers (de pariteit) de markt toe op fundamentele trends te reageren en beleidsfouten af te straffen, want dat zou betekenen dat de wisselkoers geleidelijk in waarde zou dalen. Nochtans zouden die waardeveranderingen van de munt minder drastisch zijn en de sociale kosten van een plotse, zware muntcrisis vermijden. De wisselkoersdaling verloopt immers langzaam en geeft de regering meer tijd om de nodige beleidscorrecties aan te brengen.

- De lage basisbelasting zal geen grote distortie teweegbrengen: hij zal het gewone marktgedrag niet veranderen. Het gaat hier trouwens eerder om een zaak van sociale rechtvaardigheid, en uiteindelijk moet men de kosten tegen de baten afwegen. Zoals Frankel schreef: ‘…misschien is het beste argument tegen degenen die zich zorgen maken over de distorties die een Tobin-taks zou teweegbrengen, zich af te vragen of er alternatieve methodes bestaan om zo’n bedrag te verzamelen met minder distorties.’ (1996, p.64).

- Het mechanisme vereist niet noodzakelijk een wereldwijde goedkeuring: in de mate dat het essentieel een nationaal mechanisme is, een nationale taks die nationaal beheerd wordt, verliest de politieke weerstand tegen een verlies van de nationale fiscale soevereiniteit zijn reden van bestaan. Sterker nog, het Spahn-mechanisme zou in het begin met succes unilateraal door enkele landen ingevoerd kunnen worden, zonder dat een initiële globale consensus vereist is.

- Het mechanisme vereist geen dure monetaire actie van de centrale bank: de wisselkoersen zullen binnen de doelmarge gehouden worden door taxering eerder dan door interventie van de centrale bank, die typisch werkt via rentevoetverhogingen of door in de internationale wisselreserves te putten. In plaats van de wisselreserves uit te putten, zou het inkomsten genereren.

Er bestaan nog andere tegenargumenten tegen dit specifieke voorstel, bijvoorbeeld de bijkomende complexiteit van het gebruik van variabele takstarieven. Die kunnen behandeld worden samen met de oplossingen voor een aantal gewone technische kwesties, zoals de exacte takstarieven, de taksbasis enz. (4). Deze kwesties vergen ingewikkelde technische en politieke discussies, maar zijn niet onoverkomelijk.

Toepassingsproblemen

Naast de meer technische problemen moeten er een aantal kwesties worden opgelost in verband met de praktische toepassing van het Spahn-voorstel. Het gaat meer bepaald over het innen en het beheren van de taks, over de belastingsbasis, over de verdeling van de opbrengsten tussen de verschillende partijen en over de aanwending van de opbrengst. Dat zijn eerder kwesties van politieke aard en staan open voor discussie. Hier volgen enkele algemene richtlijnen:

Belastingsbasis

Daar het over een minimale taks gaat, lijkt het niet aangewezen vele partijen ervan te ontslaan, met uitzondering van de centrale banken, de BIB, het IMF, enz.

Belastingsinning

Studies over de technische haalbaarheid van dit soort globale taks hebben uitgewezen dat de meest praktische manier om de belasting in te voeren erin bestaat de taks te innen op marktbasis en op de plaats van de verhandeling. Dat betekent dat de taks ingevoerd zou worden door een internationaal verdrag, overeenkomstig zijn ‘globale’ aard, maar dat het innen van de taks een nationale verantwoordelijkheid zou zijn. Het lijkt evident, speciaal voor deze taks, dat de inning ervan gedelegeerd wordt aan de centrale bank van elk land. Door de belastingsinning te delegeren aan de centrale bank zouden de monetaire overheden van het land informatie uit de eerste hand hebben over het marktgedrag, zodat ze de marktbewegingen op de voet kunnen volgen en bijsturen, niet alleen op het nationale vlak, maar ook internationaal, omdat de BIB alle gegevens vlug kan verzamelen.

De verdeling van de opbrengst

Hoewel beschouwingen over de opbrengst altijd secundair moeten blijven ten opzichte van het gebruik van de CTT om het verwoestende effect van buitensporige speculatie te voorkomen, zou de opbrengst van de taks toch een belangrijke, bijkomende bron van inkomsten vormen waarvoor een correct verdelingsmechanisme dient uitgewerkt. Twee belangrijke vragen moeten in verband met de distributie van de opbrengst behandeld worden: de eerste houdt een element van herverdeling in, wegens de buiten verhouding hoge opbrengst die in sommige landen met belangrijke financiële centra binnenvloeit; de andere is de verdeling van de totale opbrengst tussen het nationale en het internationale niveau. In feite kunnen beide vragen tegelijk aangepakt worden.

Indien de taksopbrengsten aan de innende landen zelf zouden toekomen, dan zou de opbrengst van de basistaks sterk variëren tussen de landen, naargelang van de belangrijkheid van de lokale markt in vreemde valuta. De grootste financiële centra in de industrielanden, speciaal Londen, New York en Tokio zouden de grootste opbrengst binnenhalen. Ter illustratie: op basis van de BIB-survey van 1995 die de omzet van de deviezenwissel aangeeft, zou het Verenigd Koninkrijk 29% van de totale taksopbrengst genereren, terwijl de Amerikaanse en de Japanse markt respectievelijk 15% en 10% zouden opbrengen. De ontwikkelingslanden zouden samen ongeveer 14% van de totale opbrengst binnenhalen. De landen met regionale financiële centra, zoals Singapore en Hongkong, zouden daarvan het leeuwenaandeel hebben. Voor de meeste ontwikkelingslanden zouden, wegens het bescheiden takstarief, de nationale inkomsten van de basistaks quasi onbestaande zijn.

Volgend voorstel zou een basis voor discussie kunnen zijn.

Een redelijk verdelingsmechanisme zou erin bestaan de ontwikkelingslanden met laag en middelgroot inkomen toe te laten de hele opbrengst van de basistaks te behouden (zie ook het voorstel van Kaul & Langmore in ul Haq et al., 1996, p.267). Voor landen met hoog inkomen (waar over het algemeen ook de belangrijke financiële centra gevestigd zijn) zou voorzien kunnen worden dat zij het grootste deel van de basistaks afstaan, bv. 80% van de totale opbrengst.

Op basis van deze verdelingsregel en volgens een schatting van de totale opbrengst op basis van de 1998 BIB-marktsurvey kan met een belastingsvoet van 0,01% de jaarlijkse potentiële opbrengst van de internationaal te verdelen basisbelasting oplopen tot ongeveer 34 miljard dollar.

De potentiële opbrengst van de toeslag is onmogelijk in te schatten. Ideaal gesproken is de opbrengst immers nihil. Misschien kan men aan de landen waar de situatie zich voordoet dat de extreme volatiliteit van de wisselkoersen het toeslagmechanisme in gang zet, toestaan de volledige opbrengst ervan te behouden om de gevolgen van de volatiliteit te bestrijden.

Het gebruik van de nationale component van zowel de basisbelasting als de toeslag zou echter aan bepaalde voorwaarden onderworpen kunnen worden. Men kan het gebruik ervan beperken tot doeleinden die met het probleem zelf te maken hebben, d.i. enerzijds investeren in de regulering en de versterkte controle van de financiële sector en in het bewaken van de internationale kapitaalstromen (vooral de kortetermijnbewegingen) en anderzijds investeren in sociale opvangnetten en in sociale ontwikkeling in het algemeen, om de kwetsbaarheid voor de sociale effecten van economische en financiële crises te verminderen.

Beheer en gebruik van de globale opbrengst

Waar gebeurt de administratie van de globale component van de basistaks en waarvoor wordt hij gebruikt? De algemene suggestie is die opbrengsten te besteden aan de financiering van de sociale ontwikkelingsbehoeften van de arme landen. Het zou daarbij logisch zijn de administratie van die fondsen toe te vertrouwen aan de instelling die de beste balans tussen kosten en doelmatigheid kan voorleggen bij de aanpak van sociale behoeften en menselijke ontwikkeling. In de praktijk is het moeilijk die instelling aan te wijzen, omdat het daarbij ook van belang is vast te stellen wat het meest cruciale element is in de promotie van de sociale ontwikkeling.

Eén ding is duidelijk geworden uit de recente financiële en andere crisissen in ontwikkelingslanden en in Rusland: één internationale organisatie alleen kan onmogelijk deze enorme problemen de baas. De recente vlaag van kritiek, vooral aan het adres van het IMF, mondde uit in een brede stroom van hervormingsvoorstellen. Sommige daarvan zijn oppervlakkig, andere gaan meer naar de diepte, maar twee elementen schijnen overal op te duiken. Enerzijds een grotere concentratie van de activiteiten door een nauwere samenwerking of een fusie van verscheidene internationale organisaties. Anderzijds het toekennen van een grotere rol aan de vertegenwoordiging van de ontwikkelingslanden zelf. Het lijkt dus aangewezen het delicate probleem van de administratie van de taks aan te pakken in het licht van de verdere evolutie van het debat over de hervorming van de internationale instellingen.


De auteur is verbonden aan de Universiteit Antwerpen (UFSIA en RUCA), en gastdocent aan de EHSAL. Deze bijdrage is een herwerkt deel van een discussiedocument geschreven in opdracht van CIDSE/Caritas Internationalis en Rechtvaardigheid en Vrede-Europa; de hierin naar voor gebrachte stellingen en voorstellen zijn niet noodzakelijk deze van de opdrachtgevende organisaties. De tekst is uit het Engels vertaald door Bob Hendrickx.