Groene belastingen en duurzame economie

DE TOESTAND OP WERELDVLAK

De gemiddelde temperatuur op aarde zou volgens het gezaghebbende Intergovernmental Panel on Climatic Change (IPCC) tegen het jaar 2100 met 1 tot 5 graden Celsius kunnen stijgen. Dat is slechts iets meer dan het temperatuurverschil tussen de laatste ijstijd en het huidige interglaciale tijdvak. Maar de opwarming gebeurt nu tegen een zeer hoge snelheid, zodat men verwacht dat de natuurlijke ecosystemen zich moeilijk zullen kunnen aanpassen.

De belangrijkste negatieve effecten van de klimaatverandering omvatten:

een stijging van het niveau van de zeespiegel met ongeveer 50 cm tegen 2100,
een toename van de woestijnvorming,
een toename van de frequentie en de intensiteit van stormen en overstromingen,
in sommige delen van de wereld problemen met de drinkwatervoorziening,
een uitbreiding van het verspreidingsgebied van tropische ziekten zoals malaria,
nieuwe migratiestromen , m.n. ‘milieuvluchtelingen’.
Er zouden ook enkele positieve effecten optreden, waaronder een kleine toename van de productiviteit in de landbouw, omdat CO2 de plantengroei bevordert. Verder zouden de toendragebieden in het hoge noorden van Rusland en Canada in landbouwareaal kunnen omgezet worden.

De schade is zeer ongelijk verdeeld

De globale balans van de effecten van de klimaatverandering is negatief en bovendien zullen de schadekosten zeer ongelijk verdeeld zijn. Ten eerste geografisch, omdat sommige gebieden meer opwarming zullen kennen dan andere. Dichter naar de polen zou de opwarming sterker zijn. De effecten zullen ook niet-lineair en discontinu zijn d.w.z. dat ze schoksgewijze zullen optreden. Sommige klimaatmodellen voorspellen dat de Atlantische Golfstroom zich zal verplaatsen, met als gevolg dat het in West-Europa in plaats van warmer eerder kouder zou worden. De ongelijke verdeling van de schade verloopt ook tussen de generaties. Wij voelen nog niet veel van de klimaatverandering, maar onze achterkleinkinderen zullen dat wel voelen. De ongelijke verdeling speelt ook binnen één generatie, omdat arme landen meestal afhankelijker zijn van klimaatgebonden productieprocessen zoals de landbouw, en minder middelen hebben om zich te beschermen o.a. tegen de hogere frequentie van overstromingen als gevolg van de stijging van de zeespiegel. Deze landen hebben niet de technologie of het kapitaal om hogere dijken te bouwen of zelf nieuwe gewassen te ontwikkelen die tegen de droogte bestand zijn.

DE UITSTOOT VAN CO2 MOET NAAR OMLAAG

Om de klimaatverandering en alle daarmee gepaard gaande negatieve effecten tegen te gaan, moet de uitstoot van CO2 beperkt worden. Er zijn ook nog andere broeikasgassen, maar kwantitatief is CO2 veruit het belangrijkste. Dat wil zeggen dat het verbruik van fossiele brandstoffen zoals aardolie, aardgas en steenkool beperkt moet worden, want bij de verbranding van deze brandstoffen wordt onvermijdelijk koolstof gebonden met zuurstof tot koolstofdioxide of CO2. Aangezien er tot op heden nog geen rendabele end of pipe technieken bestaan om CO2 na de verbranding te recupereren, bv. via een filter, kan de uitstoot van CO2 enkel verminderd worden door het terugdringen van het verbruik van fossiele brandstoffen.

Om de concentratie van CO2 in de atmosfeer te stabiliseren, pleiten sommige wetenschappers voor het terugdringen van de hoeveelheid C02 tot 60 procent van het niveau van 1990. Gegeven de sterke groei van de wereldeconomie in de jaren negentig, is dat een zeer ambitieuze doelstelling.

Wat zegt de economische theorie over milieuproblemen?

Hoe kijkt een econoom naar het probleem van de klimaatverandering? Het is ten eerste een probleem van externaliteiten, d.w.z. kosten die niet verrekend zijn in de marktprijs van fossiele brandstoffen. De prijzen die wij voor fossiele brandstoffen betalen, weerspiegelen de schaarste en de kosten voor productie, vervoer en opslag, maar niet de externe milieuschade die de productie en het verbranden met zich meebrengen. De marktprijs ligt dus lager dan de sociale kostprijs, hetgeen leidt tot een overconsumptie van fossiele brandstoffen. Dit is een klassiek voorbeeld van een situatie waarin de oplossing van de vrije markt NIET leidt tot een sociaal wenselijke oplossing. We spreken over een marktfaling.

De klassieke oplossing voor dit probleem is het internaliseren van de externe milieu-effecten in de prijzen . In dit geval betekent dat het instellen van een belasting op de CO2-inhoud van fossiele brandstoffen. Op die manier worden de milieu-effecten verrekend in de prijzen van goederen en diensten en krijgen we correcte prijzen. De hoogte van de belasting moet de bijkomende milieuschade als gevolg van het verbruik van een bijkomende liter fossiele brandstof weerspiegelen. Het meten en monetair waarderen van deze milieuschade is echter een complex probleem.

Het internaliseren van externe kosten is mooi in theorie, maar moeilijk toe te passen voor dit soort van mondiale milieuproblemen. Er is immers geen wereldoverheid die een belasting kan heffen. De enige uitweg is dan vrijwillige akkoorden tussen soevereine staten te sluiten, teneinde de uitstoot van broeikasgassen te beperken.

Maar hier wringt het schoentje, want het bestrijden van klimaatverandering is ook een mooi voorbeeld van een internationaal publiek goed. Een publiek goed is een goed waarvan niemand kan uitgesloten worden. Dat betekent dat iedereen geniet van de baten (in dit geval: verminderde schade aan het milieu), ook diegenen die niet willen bijdragen in de betaling van de kosten van het goed (in dit geval: landen die zelf hun uitstoot van CO2 niet willen verminderen). Dit kenmerk van het klimaatprobleem heeft als gevolg dat er te weinig CO2-reductie zal worden afgesproken. Landen zullen zich schuldig maken aan vrijbuitersgedrag, omdat ze proberen te profiteren van de inspanningen van andere landen zonder zelf bij te dragen. Als gevolg daarvan zal er te weinig van het publiek goed ‘een schoon milieu’ geproduceerd worden.

De conclusie van de economische theorie is dan ook vrij pessimistisch. Door het vrijbuitersgedrag zal de wereldgemeenschap er waarschijnlijk niet in slagen om de uitstoot van CO2 voldoende en effectief te beperken.

Het akkoord van Kyoto van 1997

Ondanks deze negatieve voortekenen is er reeds een vrijwillige overeenkomst voor het klimaatprobleem tot stand gekomen. In 1992 werd in Rio de Janeiro tijdens de milieutop een raamakkoord over het bestrijden van het broeikaseffect afgesloten. Dit heeft dan in 1997 geleid tot het ondertekenen van het Kyoto-protocol. Volgens dit protocol moeten een groot aantal geïndustrialiseerde landen hun gezamenlijke uitstoot van CO2 en vijf andere broeikasgassen, tegen 2010 met ongeveer 5 procent verminderen, in vergelijking met 1990. Het jaar 1990 is dus het basisjaar, waarmee latere niveaus van uitstoot moeten vergeleken worden. Het Kyoto-protocol was evenwel ook slechts een principe-akkoord en de details moeten nog ingevuld worden tijdens opvolgingsconferenties. Dergelijke bijeenkomsten vonden plaats in Den Haag, Bonn en op het einde van 2001 in Marrakech.

Het Kyoto-protocol voorziet dat de Europese Unie zijn emissies van broeikasgassen met 8 procent moet verminderen tegen de periode 2008-2012 (gemeten t.o.v. 1990). De verplichtingen van enkele andere belangrijke landen zijn: -7 procent voor de Verenigde Staten, -6 procent voor Japan, +8 procent voor Australië, status quo voor Rusland. Er is geen verplichting voor de ontwikkelingslanden.

De voorbije maanden is het echter flink mis gelopen. In november 2000 kon men in Den Haag, tijdens de zesde Conference of the Parties ( CoP-6 in het jargon) geen akkoord bereiken. Deze mislukking had te maken met de invulling van technische details m.b.t. het belang van bossen als natuurlijke koolstofputten. Daarenboven heeft de Amerikaanse president Bush begin 2001 te kennen gegeven niet langer in het Kyoto-protocol geïnteresseerd te zijn.

Het akkoord van Kyoto is nog altijd niet in werking getreden, omdat de ratificatiedrempel niet gehaald werd. In het protocol werd bepaald dat het pas in werking treedt als de landen die het geratificeerd hebben, samen 55 procent van de emissies vertegenwoordigen. Aangezien de Verenigde Staten alleen reeds 40 procent van alle CO2-emissies vertegenwoordigen, moeten bijna alle andere landen het ratificeren. Een weigering van bv. Japan is reeds genoeg om van het Kyoto-protocol een papieren oefening te maken. Daarenboven kan men zich moeilijk voorstellen dat een mondiaal akkoord effectief en op lange termijn zal gaan werken, zonder de medewerking van het machtigste land ter wereld dat dan bovendien in dit dossier nog de grootste verantwoordelijkheid draagt.

Het Kyoto-protocol is nog niet dood maar de toestand is toch kritiek. De voorspelling van de economische theorie dreigt uit te komen. Er worden echter nog pogingen gedaan om het protocol te redden. Zo probeert de Europese Unie het akkoord toch te laten ratificeren door alle ondertekenaars behalve de Verenigde Staten. Op langere termijn blijft echter de deelname van de Verenigde Staten (en van de grote ontwikkelingslanden zoals China, India en Brazilië) onontbeerlijk om een effectief klimaatbeleid te voeren.

INITIATIEVEN IN DE EUROPESE UNIE

De Bubble-overeenkomst

De Europese Unie heeft in Kyoto bedongen dat ze haar verplichting mag herverdelen onder de lidstaten, zolang de globale reductie van het emissie-budget met 8 procent maar gehaald wordt. Over die zogenaamde bubble-overeenkomst is een politiek akkoord gesloten. Voor België betekent dit –7,5 procent, voor Nederland –6 procent, voor Duitsland –21 procent, voor Portugal +27 procent. Deze Europese herverdeling van de reductieverplichting berust op een mix van overwegingen van doelmatigheid en van rechtvaardigheid en houdt o.a. rekening met de energiemix (welke primaire energiebronnen wegen in elk land het zwaarst) en met het niveau van economische ontwikkeling (het bruto binnenlands product per inwoner, als maat van de draagkracht van elk land).

In 1999 heeft de Europese Commissie een stand van zaken opgemaakt. Het rapport erkent dat zonder bijkomende maatregelen het objectief van –8 procent niet gehaald kan worden. Het arsenaal van bijkomende maatregelen waaraan gedacht kan worden, omvat o.a. vrijwillige overeenkomsten met industrietakken (bv. met de Europese autoconstructeurs om de energie-efficiëntie van auto’s te verhogen), Agenda 2000 (omdat een hervorming van het landbouwbeleid zou kunnen leiden tot een daling van de emissies van methaan en stikstofdioxide door de landbouw), handel in emissierechten en natuurlijk ook fiscale maatregelen.

Een Europese koolstof- of energiebelasting?

In 1992 lanceerde de Europese Commissie een voorstel om een uniforme Europese koolstofbelasting in te voeren. Het voorgestelde tarief was 17,7 euro per ton olie-equivalent (afgekort tot TOE). Deze belasting zou natuurlijk bovenop de geharmoniseerde minimumaccijnzen komen. Dat komt overeen met iets minder dan 1 BEF per liter superbenzine en kan dus niet echt een ondraaglijke last geheten worden. Bovendien voorzag het voorstel in uitzonderingen voor energie-intensieve sectoren en stelde men de invoering afhankelijk van het nemen van gelijkaardige maatregelen in de andere lidstaten van de OESO. Daarbij werd natuurlijk gedacht aan de Verenigde Staten en Japan. Aangezien dit soort belastingen in de Verenigde Staten onbespreekbaar waren en zijn, kunnen we gerust zeggen dat dit Commissievoorstel een lege doos was.

Toch was zelfs dit minimale voorstel al onverteerbaar voor enkele zuiderse lidstaten zoals Spanje. Ze voelden zich bedreigd in hun mogelijkheden tot economische ontwikkeling. In feite is dit voorstel dus dood.

In 1997 kwam de Europese Commissie met het zogenaamde ‘Monti-voorstel’. Het was een minder ambitieus en meer flexibel voorstel om de gemeenschappelijke accijnzen op minerale brandstoffen die sinds 1992 niet meer aangepast waren, te verhogen. Verder werd voorzien in de uitbreiding van de belasting tot andere energievormen dan alleen maar minerale oliën, dus ook elektriciteit en aardgas.

De minimale tarieven voor enkele minerale brandstoffen worden hieronder weergegeven.

Accijnzen op enkele minerale brandstoffen – bedragen in BEF per liter



Europees voorstel van 1992 Europees voorstel van 1997
Minimale accijns op 1 januari 1993 Huidige accijns in België Minimale accijns op 1 januari 1998 Minimale accijns op 1 januari 2000 Minimale accijns op 1 januari 2002
Super zonder lood 11,58 BEF 20,46 BEF 16,82 BEF 18,15 BEF 20,17 BEF
Diesel voor wegvervoer 9,88 BEF 11,70 BEF 12,51 BEF 13,84 BEF 15,85 BEF
Huisbrand-olie 0,73 BEF 0,55 BEF 0,85 BEF 0,93 BEF 1,05 BEF



De uitvoering van dit voorstel vereist in ons land dus geen verhoging van de accijns op superbenzine, maar wel een verhoging van de accijns op diesel en huisbrandolie. Andere energiedragers zoals LPG, zware stookolie en aardgas zouden ook belast worden.

Voorlopig voorziet het voorstel een vrijstelling van de accijns voor de luchtvaart. Er wordt wel een opening gemaakt om deze vrijstelling af te schaffen, indien ook landen buiten de Europese Unie een kerosinetaks zouden instellen. Dit vereist echter een aanpassing van enkele oude internationale verdragen over het burgerluchtvaartverkeer. Dit zou kunnen door het punt op de agenda te plaatsen van de ICAO, de International Civil Aviation Organisation. Men moet echter al zeer optimistisch zijn te denken dat er op korte termijn een accijns kan komen op de kerosine voor de burgerluchtvaart.

Hoever staat het nu met het Monti-voorstel? Volgens ingewijden is de kans klein dat het spoedig zal goedgekeurd worden. De opeenvolgende presidentschappen zouden het voorstel natuurlijk kunnen reanimeren. In dit verband is het interessant te vragen wat het Belgisch voorzitterschap (tweede helft van 2001) op dit punt gepresteerd heeft. Verder kunnen de lidstaten van de Unie ook afspreken om de invoering van een accijns op kerosine voor de burgerluchtvaart, met kracht te verdedigen in de internationale organisatie voor de burgerluchtvaart. En verder moet erop aangedrongen worden dat geen verdere uitzonderingen op de Europese minimumaccijns meer toegestaan worden. Verschillende landen hebben immers uitzonderingen voor specifieke sectoren bedongen en die in ook in praktijk gebracht. Een voorbeeld hiervan is Frankrijk, met een verlaging van de dieselaccijns voor vrachtvervoer in 2000, om het protest van de vrachtvervoerders over de hoge dieselprijzen te bezweren. Ook Nederland heeft uitzonderingen bedongen. Deze uitzonderingen hollen de doelmatigheid van de Europese regelgeving uit en verstoren de concurrentieverhoudingen tussen de lidstaten.

Er is verder niets dat de lidstaten ervan kan weerhouden om nu reeds hogere accijnzen of een soort CO2-taks in te voeren. Welke lidstaten hebben reeds stappen in die richting gezet?

Landen met bijkomende belastingen op minerale brandstoffen



Denemarken 100 Deense kronen per ton CO2
komt overeen met 1,5 BEF per liter diesel of huisbrandolie
Finland 1,83 BEF per liter diesel of huisbrandolie
Zweden 544 Zweedse kronen per ton CO2
komt overeen met 7,1 BEF per liter diesel of huisbrandolie
Duitsland Ökosteuer van ongeveer 1 BEF per liter in januari 2001
werkgevers spreken van een KO-Steuer



Voor België is ‘CO2-takscompetitie’ met de buurlanden Nederland, Duitsland en Frankrijk niet denkbeeldig, vooral in sectoren met hevige concurrentie, zoals de glastuinbouw en het wegvervoer. De ervaringen met de vrachtvervoerders in de zomer van 2000 tonen dit overduidelijk aan.

De hype over ‘emission trading’ of het verhandelen van emissierechten

Recent verschuift het debat in Europa echter van een koolstof- of energiebelasting in de richting van emissiehandel. In het Commissievoorstel van 1999 (zie bibliografie) werd sterk aangedrongen op het benutten van de flexibele mechanismen die in het Kyoto-protocol voorzien zijn, teneinde de kosten van het beperken van de CO2-uitstoot te beperken. Tot die flexibele mechanismen behoren o.a. de handel in emissierechten. Dit betekent dat landen die beneden hun ‘uitstoot-plafond’ blijven, de niet-gebruikte vervuilingsrechten kunnen verkopen. Men zou dit ook op bedrijven kunnen toepassen. Dit laat toe om de kosten van de beperking van de uitstoot te beperken. Men zou immers vooral de uitstoot in de meest vervuilende sectoren of bedrijven kunnen beperken, zodat de inspanning het grootste effect heeft in termen van vermeden CO2-reducties. Dit is een kentering in het debat. Tot voor enkele jaren stond Europa nog zeer wantrouwig tegenover emissiehandel. Het is belangrijk te beseffen dat vooral de Verenigde Staten voorstanders zijn van het gebruik van emissiehandel als een instrument om internationale klimaatafspraken te realiseren. Hier ligt dus een terrein om compromissen af te sluiten.

De voordelen van emissiehandel zijn talrijk. Ten eerste zorgt een emissiehandelssysteem voor een goedkopere verdeling van de reductie-inspanningen over de verschillende emissiebronnen. Dat is een kenmerk van alle prijsinstrumenten, bv. ook van groene belastingen. Ten tweede is de uitkomst voor de bescherming van het milieu verzekerd. Er worden immers emissierechten voor een bepaald saldo aan een land toegekend en het land moet binnen deze grenzen blijven; het bepaalt zelf hoe het vervuilingsrecht intern verdeeld wordt en laat hierbij de markt spelen, omdat bedrijven vervuilingsrechten moeten kopen. Milieu-efficiënte bedrijven die technologische vernieuwingen doorvoeren, zullen hierbij in het voordeel zijn. Bij emissiebelastingen is het resultaat voor het milieu minder zeker, omdat men niet weet hoeveel CO2-producenten bereid zullen zijn de belasting te betalen om toch te kunnen blijven vervuilen; men moet dus voortdurend het resultaat evalueren en de hoogte van de belastingen op basis van trial and error aanpassen. Ten derde kan men via de initiële verdeling van emissierechten rekening houden met rechtvaardigheidsargumenten, bv. door aan armere landen relatief meer CO2-emissierechten toe te kennen.

Hoe verhoudt de emissiehandel zich tot de voorstellen voor een koolstof- of energiebelasting? Er is geen tegenstelling, de twee instrumenten kunnen elkaar aanvullen. De emissiehandel kan vooral gebruikt worden in internationaal zeer competitieve sectoren zoals de petrochemie of de staalnijverheid. De koolstofbelasting kan dan ingezet worden in sectoren waar de (internationale) concurrentie minder speelt, zoals de verwarming van gebouwen of het privaat vervoer over de weg.

HOEVER STAAN WE IN BELGIË?

Halen we zonder bijkomende maatregelen het objectief van Kyoto?

Stilaan maar zeker wordt ook in België een klimaatbeleid uitgewerkt. Zie hiervoor in dit cahier het artikel over het institutioneel kader in ons land. Maar zonder bijkomende maatregelen zullen we de Belgische verplichting, een beperking van de CO2-uitstoot met 7,5 procent tegenover het basisjaar 1990, niet halen. Als alles bij het oude blijft, zullen wij integendeel in 2010 zowat 10 procent meer CO2-vervuiling veroorzaken dan in 1990. De volgende tabel geeft enkele projecties.

Evolutie van de CO2-emissies in België – in miljoen ton CO2-uitstoot



1990 2000 2005 2010 2010/1990
Referentiescenario
Business as usual 114.5 122.5 120.3 126.2 +10,2%
Kyoto-scenario 114.5 121.6 117.5 105.9 -7.5%
Verschil tussen Kyoto en Business as usual
-1,0% -2,0% -16,0%



Deze projecties steunen natuurlijk op een heel aantal veronderstellingen o.a. over de toekomstige evolutie van de olieprijzen. Zo wordt in het business as usual-scenario verondersteld dat de prijzen tussen 2000 en 2005 elk jaar met 3 procent stijgen, en tussen 2005 en 2010 met 6,1 procent per jaar; dit komt overeen met een stijging met ongeveer 56 procent over tien jaar. Verder werd verondersteld dat er geen bijkomende kerncentrales voor elektriciteitsopwekking komen en dat er geen emissiehandel met andere landen zou zijn. Dergelijke projecties zijn natuurlijk ook sterk afhankelijk van de verwachte economische groei: bij een hogere groei zal er ook meer CO2-uitstoot plaatsvinden.

Merk op dat de Belgische Kyoto-verplichting betekent dat wij een daling met 16 procent moeten realiseren tegenover het scenario waarin alles bij het oude blijft (business as usual). Het Federaal Plan inzake Duurzame Ontwikkeling voorziet reeds in een reeks maatregelen: de K55-isolatienorm, promotie voor bedrijfsvervoerplannen, het aanmoedigen van het gebruik van aardgas voor huisverwarming enz. Deze maatregelen zitten evenwel reeds vervat in het referentiescenario van de studie van de KULeuven-CES-ETE. Dit toont overduidelijk aan dat ook dit Federaal Plan volstrekt onvoldoende is om de doelstelling van Kyoto te halen.

Een koolstofbelasting is kostenefficiënt

We moeten dus bijkomende maatregelen nemen om het Kyoto-objectief te halen. We denken hierbij bij voorkeur aan een energie- of CO2-belasting, desnoods enkel in België, indien er geen Europees akkoord mogelijk is. Een dergelijk voorstel werd gedaan in het Voorstel van Nationaal Klimaatplan (staatssecretaris Deleuze in november 2000).

Inderdaad: vanuit milieu-economische overwegingen geven we de voorkeur aan een prijsinstrument (belasting) boven normen (uitstootnormen of technische efficiëntienormen). Prijsinstrumenten zijn een betere waarborg dat de reductie-inspanningen efficiënt verdeeld worden d.w.z. dat de verdeling over de economische sectoren zodanig is dat de totale reductiekosten voor de Belgische economie minimaal zijn.

Normen zijn door een gebrek aan informatie meestal niet gedifferentieerd naar de verschillende verbruikssectoren of bedrijven. Bijgevolg bepaalt de overheid dat alle bedrijven of verbruikers hun uitstoot met een gelijk percentage moeten beperken. In het geval van het klimaatbeleid betekent dit dus een reductie van de CO2-uitstoot met 7,5 procent in alle sectoren: energie, vervoer, landbouw en gezinnen.

Dat is overduidelijk niet de goedkoopste manier om de totale uitstoot in België met het gewenste percentage te verminderen. Er zijn tussen de bedrijven namelijk grote kostenverschillen om de CO2-uitstoot te verminderen. Staalbedrijven en cementproducenten kunnen door eenvoudige en relatief goedkope ingrepen hun CO2-emissies aanzienlijk beperken. Gezinnen die hun huis met aardgas verwarmen, kunnen slechts tegen een veel hogere prijs per ton CO2 hun uitstoot terugdringen.

Het is duidelijk dat de totale kosten van de CO2-reductie verlaagd kunnen worden, door bedrijven waar de reductie aan een lagere kostprijs kan gebeuren, de uitstoot van CO2 meer te laten beperken dan die bedrijven waar het beperken van de uitstoot meer zal kosten. Laat bv. een bedrijf dat zijn emissies op een goedkope manier kan reduceren, één ton meer reduceren, en het bedrijf waar de beperking van de uitstoot duurder is, één ton minder reduceren. Het globale resultaat voor het milieu is hetzelfde maar we bereiken de doelstelling op een goedkopere wijze. Als we deze redenering in het extreme doortrekken en alle mogelijkheden tot kostenbesparing uitputten, komen we in een situatie waarin de kost om een bijkomende eenheid vervuiling (een ton CO2) te reduceren, in alle bedrijven en sectoren gelijk moet zijn. Economen spreken in dit verband over de marginale regel. Zolang deze niet voldaan is, zijn er nog kostenbesparingen mogelijk

We kunnen vier grote CO2-producerende sectoren onderscheiden: het vervoer, de gezinnen, de industrie en de energiesector. De reductie kan dan gemoduleerd worden, rekening houdend met de verschillen in kosten tussen de sectoren. De marginale kost van een reductie met 7,5 procent (de algemene doelstelling voor ons land) is het hoogst in het vervoer, de kost in de gezinnen volgt daarop, daarop volgt de industrie en uiteindelijk is het de energiesector die aan de laagste kost de grootste CO2-reductie kan realiseren.

Het grote voordeel van prijsinstrumenten zoals een CO2-taks, is dat ze automatisch leiden tot een kostenefficiënte verdeling van de inspanningen voor emissiereductie. Economen zeggen dan: de marginale emissiereductiekosten worden dan, over alle sectoren en gebruikers heen, gelijkgeschakeld. Dit komt doordat individuele bedrijven die een emissiebelasting moeten betalen en tegelijk hun winst willen maximaliseren, hun uitstoot zullen beperken tot op het punt waarop de kost voor het reduceren van de CO2-uitstoot met één ton, precies gelijk is aan de koolstofbelasting voor één ton uitstoot. Als hun marginale kost lager zou zijn dan de emissiebelasting, dan kunnen ze hun belastinguitgaven verlagen door extra-emissies te reduceren. Als hun marginale kost hoger zou zijn, kunnen ze verkiezen een belasting te betalen, in plaats van de emissies te reduceren.

Een systeem van emissienormen kan die oplossing enkel bereiken als de overheid perfect geïnformeerd zou zijn over de kosten van alle bedrijven, en de uitstootnormen zou differentiëren per sector en zelfs per individueel bedrijf. De overheid bezit deze informatie echter niet en bedrijven hebben er alle belang bij deze informatie achter te houden of verkeerd voor te stellen.

In welke sector moet België de CO2-uitstoot het meest beperken om de doelstelling van Kyoto te halen?

We zeiden hierboven dat België tegen 2010 zijn CO2-uitstoot met 16 procent moet reduceren, in vergelijking met het bereikte niveau in 2000. We hebben immers tussen 1990 en 2000 de CO2-emissies verder laten stijgen. We kunnen ons nu afvragen welke sectoren de uitstoot het meest moeten beperken, in de veronderstelling dat we de marginale regel toepassen en dus de kosten willen minimaliseren. We zullen dan de ‘goedkope’ sectoren meer laten reduceren, de ‘duurdere’ sectoren minder. Als we deze weg kiezen, zullen we de vervoersector het minst laten reduceren, in elk geval veel minder dan de industrie en de energieproductie (elektriciteitscentrales e.d.).

Optimale verdeling van de reductie-inspanning over de sectoren (de percentages geven aan met hoeveel de uitstoot moet verminderd worden)



2000 2005 2010
Marginale reductiekost (kost om uitstoot van CO2 met één ton te reduceren) 820 BEF
Welvaartskost d.i. beperking van de economische groei, in vergelijking met business as usual -0,0% -0,1%
Energiesector -1% -6% -26%
Industrie -1% -3% -33%
Huishoudens en diensten -1% 0% -6%
Vervoer 0% -1% -3%
Totaal -1% -2% -16%



De jaarlijkse totale directe kosten (bijkomende uitgaven voor energieverbruik) bedragen 0,1 procent van het Bruto Binnenlands Product in 2010, of m.a.w. ongeveer 10 miljard BEF in prijzen van het jaar 2000. Dit komt overeen met een groeivertraging van 0,1 procent op jaarbasis. De transportsector betaalt via de hoge brandstofaccijnzen nu al voor de externe kosten van de vervuiling die ze veroorzaakt. Dat is echter gerechtvaardigd omwille van andere milieuproblemen, zoals de vervuiling met zwavel (verzuring), met roet (longziekten) en voor het lawaai en de ongevallen. De belangrijkste externe kost van het wegvervoer is echter de congestie. Een efficiënte aanpak van het fileprobleem vereist specifieke instrumenten, omdat er een differentiatie van de belasting in tijd en geografische ruimte nodig is. Een oplossing is de invoering van het rekeningrijden, waarbij men meer betaalt als men tijdens de piekuren de drukste wegen wil gebruiken.

Er mogen zeker geen uitzonderingen voor specifieke sectoren toegelaten worden, zeker niet voor de grote energieverbruikers. Juist in die sectoren zijn er vaak heel goedkope (kostenefficiënte) reductiemogelijkheden.

Er zijn natuurlijk ook effecten op de inkomensverdeling, vooral door de invoering van een koolstofbelasting op huisbrandolie. Een CO2-taks is regressief, d.w.z. dat de lagere inkomensgroepen een relatief groter deel van hun inkomen aan deze taks zullen moeten besteden dan de hogere inkomensgroepen. Dit zou gecompenseerd kunnen worden door aan de lagere inkomensgroepen een belastingkrediet te geven, of via specifieke subsidies voor investeringen die de energie-efficiëntie van de huishoudelijke verwramingssystemen vergroten, bv. voor de overschakeling van steenkool of huisbrandolie op aardgas. De precieze effecten op de inkomensverdeling kunnen goed ingeschat worden, en de overheid kan, indien zij dat wenst, compenserend optreden.

Men mag daarbij niet vergeten dat ook het invoeren van normen (wettelijke beperkingen van de CO2-uitstoot) sterke effecten op de inkomensverdeling kunnen hebben. Normen leiden immers tot hogere kosten voor de bedrijven, die doorgerekend worden in de prijzen. Het is een illusie te denken dat normen geen verdelingseffecten hebben, de effecten zijn gewoon minder zichtbaar.

Natuurlijk worden alle hypothesen beïnvloed door de evolutie van de prijzen voor fossiele brandstoffen op de wereldmarkt. Meestal veronderstelt men dat deze prijzen de komende tien jaar zullen stijgen. In de veronderstelling dat deze prijsstijging sterker zou zijn dan nu gedacht wordt, zullen de CO2-emissies in 2010 lager liggen en bijgevolg wordt het gemakkelijk om de Kyoto-doelstelling te halen.

Merk tenslotte ook nog op dat de hoogte van de CO2-taks die België nodig heeft om de Kyoto-doelstelling te halen, lager kan liggen als we in het buitenland emissierechten zouden kopen (emissiehandel) of als we de kerncentrales openhouden.

Moeten de olieprijzen nu naar omhoog, of niet?

Volgens de eerder aangehaalde studie van de KULeuven-CES-ETE is, al naargelang van het scenario, een CO2-taks van 820 tot 1.390 BEF per ton CO2 nodig, om de Kyoto-doelstelling te halen. Een dergelijke taks zou volgende bijkomende prijsverhogingen van de brandstoffen nodig maken.

CO2 belasting op brandstoffen – BEF per liter



Huidige accijns Verhoging per liter bij een CO2-taks van 820 BEF per ton CO2 Verhoging per liter bij een CO2-taks van 1.390 BEF per ton CO2
Loodvrije superbenzine 20,46 BEF 2,7 BEF 3,9 BEF
Diesel 11,70 BEF 2,5 BEF 3,5 BEF
Huisbrandolie 0,55 BEF 3,2 BEF 4,5 BEF



De macro-economische kostprijs van het Kyoto-protocol

Tenslotte de vragen: wat zal het effect zijn op de groei van de economie, op de inflatie, op de werkgelegenheid enz? Om deze effecten te berekenen, zijn we uitgegaan van een scenario waarin de opbrengst van de koolstofbelasting (CO2-taks) gebruikt worden om de loonkost te verlagen, door de werkgeversbijdragen aan de sociale zekerheid te verminderen. De verwachte opbrengst werd op 85 miljard BEF per jaar geschat (820 BEF per ton en 105 miljoen ton CO2 per jaar). Dit is een voorbeeld van de ‘vergroening’ van het belastingstelsel, waarbij de fiscale druk wordt verschoven van de productiefactor arbeid naar het gebruik van milieugoederen.

Het netto-resultaat van de oefening is positief. De productie zou tegen 2010 zelfs met 0,5 procent toenemen, de tewerkstelling zou met 4.400 eenheden stijgen. Het verlagen van de loonkosten heeft een positief effect op de economische activiteit en compenseert de directe kosten van de CO2-reductie (die directe kosten worden op 0,1 tot 1 procent van het Bruto Binnenlands Product geraamd, of 10 tot 100 miljard in prijzen van 2000). Men spreekt in dit geval van een ‘win-win situatie’ of double dividend. Maar dit positieve effect is niet vanzelfsprekend. Groene belastinghervormingen leiden vaak tot negatieve resultaten, omdat het doorrekenen van externe kosten in de prijzen van finale goederen en diensten tot een daling van het reëel loon leidt en bijgevolg ontmoedigend werkt.

CONCLUSIES

Om het Kyoto-objectief voor België (een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 7,5 procent tegenover het basisjaar 1990) te halen, moeten bijkomende maatregelen genomen worden, bovenop alles wat reeds voorzien is in het Federaal Plan voor Duurzame Ontwikkeling.

De voorkeur gaat naar een koolstofbelasting op fossiele brandstoffen. De opbrengst van deze belasting wordt gebruikt om de fiscale druk op arbeid te verlichten.

Deze ‘groene belastinghervorming’ zou leiden tot een lichte toename van de nationale productie en van de werkgelegenheid in 2010.

Om dit positief resultaat te bereiken, is het noodzakelijk om alle economische sectoren, zonder uitzondering, aan de koolstofbelasting te onderwerpen. Enkel op deze wijze worden de marginale reductiekosten over alle sectoren heen gelijkgeschakeld, en bereiken we de globale doelstelling tegen de laagst mogelijke kosten.

Johan Eyckmans is postdoctoraal onderzoeker van het Fonds Wetenschappelijk Onderzoek Vlaanderen. Hij is verbonden aan de werkgroep voor energie en technologie (ETE), Centrum voor Economische Studiën, KULeuven.

Dit artikel is een bewerkte versie van een uiteenzetting voor het Agalev/Ecolo colloquium “Verkenning van groene pistes in het debat over de fiscale hervorming”, georganiseerd in het Federaal Parlement op 22 september 2000. De tekst werd ook voorgesteld op een van de namiddagen van het “Salon van de 21e eeuw”, georganiseerd door de Sociale School Heverlee in mei 2001.

BIBLIOGRAFIE

EUROPEAN COMMISSION, Preparing for implementation of the Kyoto Protocol, COM (1999) 230.

JOHAN EYCKMANS, On the nature and economics of the greenhouse effect, Tijdschrift voor Economie en Management, 1993, nummer 38, blz. 175-204 (met kerncijfers over het mondiale verdelingsprobleem m.b.t. de emissies van CO2).

JOHAN EYCKMANS en CORNILLIE, Efficiency and equity of the EU Bubble Agreement, Working Paper van KULeuven-CES-ETE.

JOHAN EYCKMANS en STEF PROOST, Klimaatonderhandelingen in Rio en Kyoto: een succesverhaal of een maat voor niets?, Leuvense Economische Standpunten, 1998, nummer 91.

PROOST en VAN REGENMORTER, How to achieve the Kyoto target in Belgium; modelling methodology and some results. KULeuven-CES-ETE, Working Paper nummer 2000-09.